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Por: actualicese.com

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Publicado: 8 de Febrero de 2008

Alcaldía Mayor de Bogotá

Concepto 1171
08-02-2008

PARA:           Funcionarios  , Dirección Distrital de Impuestos

DE:                 HEYBY POVEDA FERRO, Subdirectora Jurídico Tributaria

TEMA:           Impuesto predial unificado

SUBTEMA:  Tarifa para predios donde se explota la industria minera.

FECHA:        8 de febrero de 2008

De conformidad con los literales b y c del artículo 30 del Decreto Distrital 545 del 29 de diciembre de 2006, compete a este Despacho interpretar de manera general y abstracta la aplicación de las normas tributarias distritales, manteniendo la unidad doctrinal de la Dirección Distrital de Impuestos.

Por ello, hay que indicar en primera instancia, que los conceptos emitidos, a solicitud de parte o de oficio, por este Despacho no responden a la solución de casos particulares y concretos, pues estos son discutidos en los procesos de determinación y discusión que se adelantan a los contribuyentes en donde se determina de manera particular la situación fiscal real del sujeto pasivo.

CONSULTA

Existen predios donde se explotan materiales en minas y canteras, usados generalmente, en la industria de la construcción como agregados en la fabricación de piezas de concreto, morteros, pavimentos, obras de tierra y otros productos similares así como materiales de arrastre tales como arenas, gravas y las piedras yacentes en el cauce y orillas de las corrientes de agua, vegas de inundación y otros terrenos aluviales. A los propietarios de dichos predios les llega el formulario liquidado con la tarifa de predios urbanizables no urbanizados o urbanizados no edificados (33%o). Dada la connotación de éstos predios existen dudas acerca de la forma de liquidarlos correctamente.

Nos preguntamos entonces: ¿Con qué tarifa debe tributar este tipo de predio?

RESPUESTA

En la búsqueda de una respuesta adecuada al tema de consulta es pertinente anotar que el parágrafo segundo del numeral 10 del artículo 2º del Acuerdo 105 de 2003, exceptúa del tratamiento general a los estacionamientos públicos debidamente autorizados y en operación, es decir, que para considerarse como predio construidos no se requiere que cumplan con los requisitos que exige la norma.

En este  sentido se indica que en el caso de las minas y canteras, cuya explotación puede ser a cielo abierto, en superficie o subterránea, se esta hablando de una actividad industrial que se encuentra debidamente reglamentada y por consiguiente se les debe dar un tratamiento diferente al de predio no edificado.

Efectuadas las anteriores precisiones fáctica - jurídicas, lo primero que debemos hacer es ponernos de acuerdo en la conceptualización de canteras, minas y materiales de construcción. Así las cosas, tenemos que el Glosario Técnico Minero y el Código de Minas (Ley 685 del 15 de agosto de 2001) nos proporcionan una definición de ello, así:

“Cantera
Se entiende por cantera el sistema de explotación a cielo abierto para extraer de él rocas o minerales no disgregados, utilizados como material de construcción.

Mina
1. Excavación que tiene como propósito la explotación económica de un yacimiento mineral, la cual puede ser a cielo abierto, en superficie o subterránea. 2. Yacimiento mineral y conjunto de labores, instalaciones y equipos que permiten su explotación racional. 3. El Código de Minas define “mina” como el yacimiento, formación o criadero de minerales o de materias fósiles, útil y aprovechable económicamente, ya se encuentre en el suelo o el subsuelo” .

“ARTÍCULO 11. MATERIALES DE CONSTRUCCIÓN.Para todos los efectos legales se consideran materiales de construcción, los productos pétreos explotados en minas y canteras usados, generalmente, en la industria de la construcción como agregados en la fabricación de piezas de concreto, morteros, pavimentos, obras de tierra y otros productos similares. También, para los mismos efectos, son materiales de construcción, los materiales de arrastre tales como arenas, gravas y las piedras yacentes en el cauce y orillas de las corrientes de agua, vegas de inundación y otros terrenos aluviales.

Los materiales antes mencionados, se denominan materiales de construcción aunque, una vez explotados, no se destinen a esta industria.

El otorgamiento, vigencia y ejercicio del derecho a explorar y explotar los materiales de construcción de que trata este artículo, se regulan íntegramente por este Código y son de la competencia exclusiva de la autoridad minera” .

En  segundo  lugar, conviene  resaltar  lo  expuesto  por  la H. Corte Constitucional

“ En fin, el sistema tributario en el Estado social de derecho es el efecto agregado de la solidaridad de las personas, valor constitucional fundante (CP art.1), que impone a las autoridades la misión de asegurar el cumplimiento de los deberes sociales de los particulares (CP art.2), la efectividad del deber social de toda persona de “ contribuir al financiamiento de los gastos del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad”, …”

No obstante que la importancia de los valores superiores, entre ellos el de la seguridad jurídica, está dada por su función fundamentadora de todo el ordenamiento jurídico por cuanto de ello dependen la existencia del mismo; la realización de la ponderación entre los valores de seguridad jurídica e igualdad en la aplicación de la ley, debe ceñirse al concepto aristotélico de justicia distributiva entendida como tratamiento igual para los iguales y diferente para los desiguales, con lo cual se logra no sólo la sujeción del operador jurídico tributario a normas jurídicas preestablecidas si no, además, a los valores superiores existentes en la sociedad e inspiradores de este orden positivo.

Siguiendo con el estudio planteado, resulta oportuno traer a colación los preceptos contenidos en el artículo 13 del Código de Minas y artículos 338 y 354  del Decreto Distrital 190 del 22 de junio de 2004, para destacar que la industria minera se encuentra declarada como de utilidad pública e interés social y en su conservación tiene un especial interés el Distrito Capital al permitirle el desarrollo de su infraestructura física y de la actividad edificadora en general. En efecto, establecen estas normas:

“ARTÍCULO 13. UTILIDAD PÚBLICA. En desarrollo del artículo 58 de la Constitución Política, declárase de utilidad pública e interés social la industria minera en todas sus ramas y fases. Por tanto podrán decretarse a su favor, a solicitud de parte interesada y por los rocedimientos establecidos en este Código, las expropiaciones de la propiedad de los bienes inmuebles y demás derechos constituidos sobre los mismos, que sean necesarios para su ejercicio y eficiente desarrollo.

La expropiación consagrada en este artículo, en ningún caso procederá sobre los bienes adquiridos, construidos o destinados por los beneficiarios de un título minero, para su exploración o explotación o para el ejercicio de sus correspondientes servidumbres”. (cursiva fuera de texto).

Artículo 354. Área de Actividad Minera (artículo 343 del Decreto 619 de 2000, modificado por el artículo 235 del Decreto 469 de 2003).

Son las áreas donde se encuentran las minas de materia prima, arcilla, arenas, recebos y en general los agregados pétreos, utilizados en la producción de materiales para la industria de la construcción. Se establecen dos categorías de áreas de actividad minera:

1. Parques Minero Industriales. Corresponden a zonas en donde la explotación minera es el principal uso, no obstante los Planes de Ordenamiento Minero Ambiental podrán definir usos complementarios y condicionados. Son las siguientes:                   (…)
2. Áreas de suspensión de actividad minera: de recuperación morfológica, paisajista, ambiental y urbanística, de conformidad con los requerimientos de las autoridades ambientales y urbanísticas, para ser utilizados en usos urbanos. Estas son: (…)”

“ Subcapítulo 2. Parques Minero Industriales

Artículo 328. Objetivos específicos (artículo 318 del Decreto 619 de 2000)

1. Aprovechar las áreas de potencial minero del territorio Distrital, mediante el desarrollo de la explotación minera, bajo parámetros de alta eficiencia, de forma tal que se garanticen los insumos necesarios para los proyectos de infraestructura y vivienda que requiere la ciudad mitigando los efectos ambientales negativos.

2. Lograr un desarrollo ambientalmente sostenible y económicamente competitivo de la minería de materiales de construcción y de sus industrias derivadas, involucrando a los actores del sector minero en un proceso de reordenamiento de su actividad extractiva y transformadora, estableciendo mecanismos que permitan concebir el uso futuro del suelo atendiendo a los lineamientos del Plan de Ordenamiento para las zonas específicas.

3. Detener los procesos de deterioro derivados de la explotación antitécnica que afectan actualmente a los cerros Sur y Sur orientales de Santa Fe de Bogotá.

4. Ofrecer alternativas para la relocalización de la explotación minera hacia las zonas permitidas para el desarrollo de dicha actividad”.

Obsérvese como la actividad minera se clasifica en el Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito Capital como industrial, encontrándose debidamente reglamentada y permitiéndose su explotación a condición de que se obtengan las correspondientes licencias, y a que desarrolle y ejecute el respectivo Plan de de Ordenamiento Minero-Ambiental aprobado por las autoridades competentes. (art. 355 D. D 190 de 2004).

Determinada la adscripción de la actividad minera al sector industrial, oportuno resulta indagar que se entiende en el Acuerdo 105 de 2003, como predios industriales y no edificado, encontrándose lo siguiente:

“Artículo 1. Categorías Tarifarias del Impuesto Predial Unificado. Se aplicarán las siguientes definiciones de categorías de predios para el impuesto predial unificado, adecuadas a la estructura del Plan de Ordenamiento Territorial.

(…)

4. Predios industriales. Son predios industriales aquellos donde se desarrollan actividades de producción, fabricación, preparación, recuperación, reproducción, ensamblaje, construcción, transformación, tratamiento y manipulación de materias primas para producir bienes o productos materiales.  Incluye los predios donde se desarrolle actividad agrícola, pecuaria, forestal y agroindustrial.

(…)

Parágrafo 2. Entiéndase por predio no edificado al que encuadre en cualquiera de los siguientes supuestos:
a.- Al predio urbano que se encuentre improductivo, es decir, cuando encontrándose en suelo urbano no esté adecuado para tal uso (para ser utilizado con fines habitacionales, comerciales, de prestación de servicios, industriales, dotacionales o cuyas áreas constituyan jardines ornamentales o se aprovechen en la realización de actividades recreativas o deportivas).

b.- Al predio urbano cuyas construcciones o edificaciones tengan un área inferior al 20% al área del terreno y un avalúo catastral en el que su valor sea inferior al veinticinco por ciento (25%) del valor del terreno.

Se exceptúan de la presente definición, los inmuebles que se ubiquen en suelo de protección, las áreas verdes y espacios abiertos de uso público, y los estacionamientos públicos debidamente autorizados y en operación”.

Como vemos, la estructura tarifaria del impuesto predial unificado en el Distrito Capital acoge la clasificación de usos del suelo definida por el Plan de Ordenamiento Territorial, por lo tanto dicha estructura se encuentra en armonía con la legislación urbanística vigente, estableciendo una tributación progresiva e introduciendo elementos de equidad en el tratamiento tributario de los predios ubicados tanto en suelo urbano como rural en el Distrito Capital.

Por considerarlo de importancia, ahondaremos en la regularización que de las áreas de actividades industriales trae el D.D 619 de 2000, así:

“Artículo 352. Área de Actividad Industrial (artículo 341 del Decreto 619 de 2000).
Es aquella en la que se permite la localización de establecimientos dedicados a la producción, elaboración, fabricación, preparación, recuperación, reproducción, ensamblaje, construcción, reparación transformación, tratamiento, y manipulación de materias primas, para producir bienes o productos materiales.

Claro lo anterior, se hace necesario precisar porque los predios donde se explota la actividad económica primaria de la minería, cuyo objeto en el Distrito Capital es producir materiales para la industria de la construcción no se pueden considerar como predios urbanizados no edificados. Veamos:  

En primer lugar, los predios donde se explotan actividades mineras no encajan dentro de la definición de predios urbanizados no edificados,  consagradas en el artículo primero del Acuerdo 105 de 2003, toda vez que no cumple con los supuestos que la norma señala por las siguientes razones:

1. El primer supuesto se da cuando el predio es improductivo, esto es, que encontrándose en suelo urbano no esté adecuado para tal uso (para ser utilizado con fines habitacionales, comerciales, de prestación de servicios, industriales, dotacionales o cuyas áreas constituyan jardines ornamentales o se aprovechen en la realización de actividades recreativaso deportivas).

Como se puede observar del análisis de las normas urbanísticas y tributarias, los predios donde se explotan materiales en minas y canteras, usados generalmente en la industria de la construcción, constituyen un tipo de predio productivo, al realizarse en él una actividad económica primaria como lo es la industria extractiva.

Los materiales de construcción que se extraen de minas localizadas en el Distrito
Capital – la casi totalidad en torno al extremo sur de su área urbana y unas pocas areneras y receberas en el sector nororiental de la misma- son arcillas, arenas de peña, recebos, piedra y agregados pétreos. Algunos de estos materiales se utilizan directamente en la industria de la construcción, otros son simplemente materias primas que deben ser transformadas mediante procesos industriales en insumos para esa misma industria. Así por ejemplo, las arcillas no se utilizan directamente como material de construcción, pero constituyen el insumo básico para la fabricación de productos cerámicos, como los ladrillos, bloques, tabletas para pisos y enchapes, tejas y tubos.

1. Ahora el segundo evento para considerar un predio como no edificado se da cuando se trata de un predio urbano cuyas construcciones o edificaciones tengan un área inferior al 20% del área del terreno y un avalúo catastral en el que su valor sea inferior al veinticinco por ciento (25%) del valor del terreno.

Este último parámetro, referente al porcentaje de área construida o valor de la construcción,  no es tenido en cuenta en el caso de los predios con categorías diferentes a los urbanizados no edificados, cuando la entidad competente ha autorizado, previo el lleno de los requisitos exigidos por las normas urbanísticas, un uso determinado, que para el caso son aquellos habilitados para el desarrollo de actividad industrial que implica la explotación de minas y canteras, en campo abierto, no aplicándose así la restricción del literal b) del artículo 1º del Acuerdo 105 de 2003, cuando la naturaleza del uso autorizado sea incompatible con la presencia de construcciones, como en el presente caso.

En el documento denominado “Componente Ambiental del Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito Capital”, elaborado por la Unión Temporal Jacqueline Prieto-Fundación ERIGAIE, al abordar el tema de los sistemas de  explotación en la industria minera, puntualizó:   

“… La totalidad de las minas que actualmente se explotan en el territorio del Distrito Capital se laboran a cielo abierto. Únicamente en el sector de Los Molinos se desarrollaron explotaciones subterráneas de arena, hasta hace más o menos una década. Los sistemas y diseños de explotación imperantes en las minas bogotanas son muy heterogéneos, y en general responden más a determinantes económicos - como la relación costo/beneficio - que a unos modelos técnicos basados en criterios de recuperación morfológica para posteriores usos del terreno y de conveniencia para el entorno medioambiental. La extracción o arranque del material se realiza generalmente con medios mecanizados (bulldózer, retroexcavadora y cargador) y sólo en algunos casos se recurre al uso de explosivos”.

Así los hechos, tenemos que la explotación económica de minas y canteras solo puede ser a cielo abierto, en superficie o subterránea, como en efecto se presenta en la practica y se recoge en la legislación vigente, de tal manera que exigir un porcentaje de construcción a esta industria conllevaría a desnaturalizar e imposibilitar su ejercicio máxime que ellas se localizan, en su gran  mayoría, en terrenos de ladera de pendientes generalmente altas y sólo las de agregados pétreos están localizadas en terrenos planos.

CONCLUSION:

Es  forzoso concluir, después de analizar las normas urbanísticas y  tributarias existentes así como la realidad imperante, que los predios donde se explotan económicamente un yacimiento mineral, la cual puede ser a cielo abierto, en superficie o subterránea, deben  declarar y pagar el impuesto predial unificado con la tarifa que le corresponde a los predios industriales.

Cordial Saludo, 

HEYBY POVEDA FERRO
Subdirectora Jurídica Tributaria

Proyectó: Manuel Salvador Ayala Adíes

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