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CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

SENTENCIA C-952 DE 2007

REFERENCIA: EXPEDIENTE D-6770.

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA EL ARTÍCULO 78 (PARCIAL) DE LA LEY 1111 DE 2006.

DEMANDANTE: ALEJANDRINA BRICEÑO.

MAGISTRADO PONENTE: DR. JAIME ARAÚJO RENTERÍA.

BOGOTÁ, D.C., CATORCE (14) DE NOVIEMBRE DE DOS MIL SIETE (2007).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente

Sentencia

I. Antecedentes

La ciudadana Alejandrina Briceño Chaparro, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, presentó demanda contra el artículo 78 —parcial— de la Ley 1111 de 2006, a la cual correspondió el expediente D-6770.

Mediante auto del de mayo del treinta (30) de marzo de dos mil siete (2007), fue admitida por el despacho la demanda presentada, por cumplir con las exigencias establecidas en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991.

En consecuencia se dispuso fijar en lista el presente proceso en la secretaría general de la Corte por el término de diez (10) días, para efectos de permitir la intervención ciudadana, y simultáneamente, correr traslado del expediente al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto correspondiente.

Igualmente, se dispuso comunicar la iniciación del presente proceso al presidente del Congreso, al Presidente de la República y al Ministro de Hacienda y Crédito Público, para que si lo consideraban conveniente, intervinieran directamente o por intermedio de apoderado escogido para el efecto dentro de este proceso de constitucionalidad.

Así mismo se invitó a participar dentro de este proceso a la Dirección Nacional de Impuestos Nacionales —DIAN—, al Instituto Colombiano de Derecho Tributario —ICDT—, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a las facultades de Derecho de la Universidad Santo Tomás, de la Universidad Popular del Cesar, y de la Universidad del Norte, con el fin de que emitieran su opinión sobre la disposición materia de impugnación.

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.

II. Norma demandada

A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, acorde con su publicación en el Diario Oficial 46.494, del 27 de diciembre de 2006:

“LEY NÚMERO 1111 DE 2006

(diciembre 27)

Por la cual se modifica el estatuto tributario de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales

El Congreso de Colombia

DECRETA:

(…)

ART. 78.—Vigencia y Derogatorias. La presente Ley rige a partir de su promulgación y deroga las normas que le sean contrarias, en especial las siguientes: El parágrafo del artículo 27; la frase: “Mientras entran en vigencia los ajustes integrales por inflación, para las entidades financieras vigiladas por la Superintendencia Bancaria, el ajuste por diferencia en cambio constituirá ingreso, costo o deducción, cuando se efectivamente realizada, independientemente de su causación” del artículo 32-1; el artículo 33: el parágrafo 4° del artículo 38; el parágrafo del artículo 39; el parágrafo 2° del artículo 40; el parágrafo del artículo 66; el parágrafo 2° del artículo 67; la expresión: “A partir del año gravable 1992, los contribuyentes sujetos a los ajustes contemplados en el Título V de este libro, calcularán la depreciación sobre los activos fijos ajustados, de conformidad con lo allí previsto” del artículo 69; el parágrafo del artículo 70; el parágrafo del artículo 73; el parágrafo del artículo 74; el parágrafo del artículo 80; el parágrafo 2° del artículo 81; el parágrafo del artículo 104; el parágrafo del artículo 118; el parágrafo del artículo 120; el artículo 133; el parágrafo del artículo 142; el artículo 260-11; los parágrafos 1° y 2° del artículo 276; la expresión “creado mediante la presente ley” del artículo 297; los artículos 318, 319, 320, 321, 321-1, 322, 328, 329 a 332; 333-1 a 336; 338 a 343; 345 a 348; 349 a 353; la expresión “y de remesas” del inciso segundo del artículo 408; el artículo 417; el inciso segundo del parágrafo 5° del artículo 420; el artículo 443; el artículo 468-2; el parágrafo 2° del artículo 499, el artículo 566; el literal d) del artículo 657; el artículo 869 del Estatuto Tributario y el artículo 14 de la Ley 488 de 1998.

Igualmente, se derogan las referencias que sobre el efecto del sistema de ajustes por inflación hacen las siguientes disposiciones: El literal b) numeral 2° del artículo 127-1; el inciso 1° del artículo 147; el numeral 2° del artículo 271-1 y el artículo 272 del Estatuto Tributario.

Deróguese la expresión “salvo el correspondiente a los productores oficiales, que podrán descontar del componente del IVA de este impuesto, el IVA pagado en la producción de los bienes gravados” del inciso 4° del artículo 54 de la Ley 788 de 2002”.

Elimínese la expresión “cabeza de lista” del artículo 47-1 del Estatuto Tributario”.

III. Demanda

La demandante considera que la expresión demandada infringe los numerales 1°, 2° y 3° del artículo 157, el artículo 13, 58 y 363 de la Constitución Nacional, así como los artículos 145 y 147 de la Ley 5ª de 1992.

La accionante considera que la función derogatoria hace parte íntegra del proceso legislativo, y que la posibilidad de demandar el artículo de las derogatorias ha sido ampliamente admitida por la Corte Constitucional(1), en donde se considera procedente el control constitucional de las disposiciones derogatorias y se analiza si determinadas disposiciones derogatorias desconocían o no el principio de unidad de materia, o el principio de identidad.

La actora presenta tres cargos contra la expresión demandada, dos de ellos relativos a vicios de procedimiento durante el trámite de la ley contentiva de la parte del artículo demandado, y un cargo de fondo.

1. Primer cargo: El primer cargo por vicios de trámite, se refiere a la falta de publicación, falta de exposición de motivos y vulneración del principio de identidad.

En este sentido, la demandante alega la violación del numeral 1° del artículo 157 de la Constitución Políticas y los artículos 145 y 147 de la Ley 5ª de 1992 o estatuto orgánico de la actividad legislativa, aduciendo dos razones para ello: que el proyecto de ley que condujo a la expedición de la Ley 1111/06 no se publicó ni tampoco contenía exposición de motivos.

a) Respecto de la no publicación del proyecto de ley, la demandante argumenta que el numeral 1° del artículo 157 de la Constitución Nacional consagra que ningún proyecto será ley, sin haber sido publicado, oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva, disposición que es reiterada por el numeral 1° del artículo 147 de la Ley 5ª de 1992.

La actora encuentra, que si bien el proyecto de ley fue publicado en la Gaceta Año XV N° 262, el proyecto que se publicó en dicha gaceta decía en su epígrafe “Por medio de la cual se sustituye el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”, mientras que el proyecto aprobado por el Congreso fue otro muy distinto, lo que se evidencia por cuanto en el epígrafe de la ley resultante, donde se incorpora el aparte demandado, se dice: “Por la cual se modifica el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”.

Afirma la demandante, que esta irregularidad se inició desde el momento en que se cambió el proyecto del Gobierno Nacional —Ministerio de Hacienda— por el que se sometió a consideración de ambas Cámaras, obrando conjuntamente. Así, indica que el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Hacienda, presentó un ambicioso proyecto de ley al Congreso de la República, el cual correspondió al N° 039 de 2006 Cámara, del 28 de julio de 2006, que contenía 282 artículos, el cual se encontraba orientado a sustituir en su integridad el estatuto tributario. No obstante, relata la demandante, que el proyecto que fue sometido a la consideración de las comisiones conjuntas de Cámara y Senado en primer debate, fue un proyecto totalmente distinto, el cual se encontraba dirigido a modificar algunas disposiciones del Estatuto Tributario.

Resalta en este sentido la actora, de un lado, que el proyecto original contenía 282 artículos, mientras que el proyecto sometido a las sesiones conjuntas para primer debate solo contenían 58 artículos, y de otro lado, que el proyecto original se encontraba destinado a sustituir el Estatuto Tributario, mientras que el proyecto estudiado por las comisiones conjuntas de cámara y senado buscaba solo modificarlo. Concluye por tanto la demandante respecto de este punto que: “[a]l tratarse de un proyecto totalmente distinto, el Congreso estaba en la obligación de publicarlo en la Gaceta del Congreso. Al no hacerlo, violó el artículo 157 de la Constitución, en su numeral 1°”.

Respecto de la importancia de respetar el mandato de publicidad de los proyectos afirma la demandante: “La obligación de publicar los proyectos de ley no es un mero formalismo. Es una sana manifestación de la democracia que permite a los estamentos sociales enterarse y pronunciarse sobre las iniciativas legislativas y a los propios congresistas aprehender el conocimiento de todos y cada uno de los cambios que se le pretenden introducir al ordenamiento jurídico”.

Y agrega la actora que este cargo “no pretende conculcar la soberanía que tiene el Congreso para modificar los proyectos de ley presentados por el Gobierno. Pero si busca hacer respetar la norma según la cual los proyectos deben ser publicados, de modo que si cambia sustancialmente la identidad de un proyecto, quiere decir que estamos en presencia de uno nuevo y en tal caso debe cumplir con el requisito de la publicación, con su correspondiente sustentación de motivos”.

Por consiguiente concluye la demandante que el proyecto que si cumplió con la obligación constitucional de la publicación —en la Gaceta Año XV N° 527— fue el que buscaba sustituir el estatuto tributario, y que por el contrario el proyecto que se debatió en las sesiones conjuntas de ambas cámaras, no obstante haber sufrido un “cambiazo” no fue publicado. Esto significa para la demandante, que “el ponente para primer debate rindió su informe sobre un proyecto que conservaba nominalmente el número 037 (sic) original, pero que examinado en su contenido era OTRO PROYECTO MUY DISTINTO”.

b) Respecto de la no exposición de motivos, afirma la accionante que el nuevo proyecto que se presenta a las comisiones conjuntas de Senado y Cámara para primer debate, no solo no fue publicado sino que no contenía la exposición de motivos. Esto constituye a juicio de la actora una vulneración de los integrantes del Congreso y la sociedad al derecho a conocer el proyecto de ley con su correspondiente exposición de motivos.

Expone la actora que las leyes deben estar precedidas de una exposición de motivos, que en este caso no existió y que es el gobierno quien debe cumplirlo y no puede ser suplantado por el informe de ponencia que se rindió a las comisiones conjuntas, según consta en la Gaceta 527.

En este sentido afirma la demandante: “La falta de exposición de motivos en el proyecto sometido a consideración de las dos cámaras, sesionando conjuntamente, es una omisión que viola directamente el artículo 145 de la Ley 5ª de 1992”.

En relación con el caso específico de la parte que se demanda del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006 argumenta la demandante que “la falta de publicación del proyecto de ley considerado por las comisiones conjuntas para primer debate, tuvo un efecto nocivo sobre la suerte de los afectados por la derogatoria de un tratamiento tributario diferencial, ya que fueron sorprendidos cuando observaron que en el artículo sobre “vigencias y derogatorias” figuraba camuflado el artículo 33”.

En este sentido, según la demandante, la falta de publicación del proyecto y la ausencia de exposición de motivos, privó a los afectados de conocer previamente la propuesta de derogatoria del artículo 33.

c) Por esta razón existe también para la accionante una vulneración del principio de identidad. La actora afirma que este principio, al que se ha referido la Corte en varias sentencias, “apunta a que los asuntos aprobados en el primer debate no se desdibujen después, de manera que aparezca que las plenarias están aprobando una cosa totalmente distinta”. Agrega la demandante, que en este caso la identidad se perdió desde mucho antes, en el paso que va de la presentación inicial del proyecto por el Ministro de Hacienda (Gaceta 262) a la iniciación del primer debate en las comisiones conjuntas (Gaceta 527), por cuanto reitera, se presentó originalmente un proyecto de 282 artículos para sustituir el Estatuto Tributario y el primer debate se inició con un proyecto de 58 artículos para modificarlo.

En síntesis, respecto de este primer cargo la demandante afirma: “Conclusión: el segmento demandado hace parte de una ley cuyo proyecto desencadenante (el que se sometió a las comisiones conjuntas de senado y cámara para primer debate) no fue publicado, ni tuvo exposición de motivos, por lo cual debe declararse inexequible por violación del artículo 157 #10 de la Constitución, en concordancia con los artículos 145 y 147 de la ley 5/92, ya que constituye una irregularidad insubsanable”.

2. Segundo cargo: En el segundo cargo, afirma la accionante que la frase demandada —“el artículo 33”— del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006, no fue debatida, a pesar de que en este artículo se consagraba un tratamiento tributario preferencial para el sector de funcionarios públicos del servicio diplomático y consular. Tema este que considera la demandante de primera importancia.

Por lo tanto, argumenta la demandante que la falta de debate viola el principio de consecutividad, el cual se encuentra contemplado en los numerales 2° y 3° del artículo 157 de la Constitución Nacional y en los numerales 2° y 3° del artículo 147 de la Ley 5ª de 1992.

En este sentido, afirma la demandante que la derogatoria del artículo 33 del Estatuto Tributario fue, ciertamente aprobada en cada uno de los debates exigidos constitucionalmente, pero no fue debatida en ninguna de las sesiones. Ni en las sesiones conjuntas de Cámara y Senado, ni en las sesiones plenarias de estas mismas que simultáneamente se realizaron. Respecto de este aparte tuvo lugar el clásico “pupitrazo”.

Para sustentar este cargo, realiza el accionante las siguientes afirmaciones:

1. En la Gaceta Año XV N° 527, que contiene el informe de ponencia para primer debate en las comisiones conjuntas, aparece el artículo 58 del proyecto, páginas 18 y 19, titulado “Vigencia y derogatorias”, en cuya extensa lista no aparece la derogatoria del artículo 33”. Agrega la demandante que mucho menos aparece referencia alguna a la necesidad de suprimir el tratamiento preferencial de los funcionarios del servicio exterior. Y concluye la actora que de esta manera “[c]omo por arte de magia aparece aprobada la derogatoria del artículo 33 del ET, en primer debate por las comisiones conjuntas, el día 21 de noviembre de 2006 (Gaceta Año XV N° 608), sin que hayamos encontrado rastros en nuestro aplicado seguimiento de la ley, debate algunos sobre tal derogatoria”.

2. “En la Gaceta Año XV N° 619, que contiene el informe de ponencia para segundo debate en la plenaria de la Cámara —acápite de Derogatorias— los ponentes no hacen ninguna sustentación de la derogatoria del artículo 33 del ET, que simplemente aparece relacionada en el proyectado artículo 78, lo que demuestra que se aprobó sin que los congresistas supieran de qué trataba el citado artículo 33. Exactamente lo mismo ocurrió en el informe de ponencia para segundo debate en el Senado, en donde no se aprecia comentario alguno de las razones para exterior, limitándose este documento a registrar la derogatoria del artículo 33 en la proyectada norma sobre “Vigencias y derogatorias” (Año XV, Gaceta N° 617)”.

Respecto del principio de consecutividad opina la accionante que este principio “no es tan solo la aprobación en las instancias respectivas de cámara y senado. El Congreso tiene en su esencia un carácter deliberativo, de modo que este principio incluye forzosamente el debate previo antes de la votación, debate que no se presentó en relación con la derogatoria del artículo 33 del ET, de acuerdo con las pruebas documentales que hemos citado”.

Como conclusión de este cargo afirma la actora que “[I]a derogatoria del artículo 33 del Estatuto Tributario, en cuanto suprimió un tratamiento tributario preferencial para los funcionarios del servicio diplomático y consular, ameritaba un debate y no la sola aprobación a “pupitrazo limpio” bajo los apremios de un mensaje de urgencia del Gobierno Nacional. El segmento demandado debe ser declarado inexequible por falta de Motivación y debate, lo que entraña violación del artículo 157 #s 2° Y 3° de la Constitución, en concordancia con la ley 5/92, art. 147 núms. 2° y 3°”.

3. Tercer cargo. El tercer cargo es un cargo de fondo por violación del principio de igualdad y equidad de los tributos, encontrando vulnerado los artículos 13 y 363 de la Constitución Política. Adicionalmente, considera la actora que el aparte demandado viola los derechos laborales adquiridos. Por consiguiente, presenta la actora tres subcargos: violación de los principios de igualdad, equidad y de los derechos laborales adquiridos.

Para sustentar estos cargos la actora comienza haciendo una presentación de la historia de la norma derogada, y posteriormente pasa a analizar la violación a la igualdad, a la equidad y a los derechos laborales adquiridos.

a) En relación con la historia de la norma demanda refiere la demandante que el tratamiento tributario a los ingresos de los funcionarios de la planta externa, se origina en el artículo 29 del Decreto Legislativo 2053/74, expedido al amparo de la primer emergencia económica declarada en el país, bajo la presidencia del doctor Alfonso López Michelsen. La precitada norma instituía un tratamiento diferencial para los funcionarios del servicio diplomático y consular en cuanto les permitía declarar, no con base en los ingresos recibidos en función de los cargos que desempeñaban en la planta externa, sino con base en los cargos de la planta interna, conforme a la correspondiente tabla de equivalencias.

Comenta la accionante que posteriormente, la Ley 75/86, artículo 90, otorgó facultades extraordinarias al Presidente de la República para ordenar en un solo estatuto todas las normas tributarias que se hallaban dispersas. En desarrollo de estas facultades, se expide el Decreto 629/89, que da origen a lo que hoy se conoce como Estatuto Tributario, cuyo artículo 33, reiteraba el tratamiento tributario preferencial a los funcionarios del servicio diplomático y consular, en los mismos términos del decreto de emergencia económica, que es la norma que fue derogada por el artículo 78 de la Ley 1111 de 2006, demandada en esta oportunidad.

b) En relación con el cargo por violación al principio de igualdad, afirma la accionante que en su criterio la razón que dio origen al establecimiento de un tratamiento tributario diferencial a los ingresos de los funcionarios del servicio exterior, consagrado por el artículo 33 del Estatuto Tributario, no pudo ser otra que la necesidad de aplicar el principio de igualdad, hoy consagrado por la Constitución en su artículo 13. En este sentido afirma la accionante que “[e]n efecto, no era ni nunca será lo mismo aplicar la misma tabla progresiva del impuesto sobre la renta a quienes viven en el territorio patrio y a quienes viven fuera del país donde el costo de la vida es de lejos más alto”. Y agrega: “De esta manera, el artículo 33 derogado buscaba realizar el principio de igualdad, considerando las difíciles condiciones de costo de vida en el exterior, comparadas con las existentes en nuestro país”. Esta es la razón por la que la demandante considera que se otorgó un tratamiento tributario diferencial a los funcionarios del servicio exterior, señalando que la base impositiva fuera el salario asimilado en planta interna.

Por consiguiente, considera la ciudadana que la derogatoria del artículo 33 del Estatuto Tributario, viola el principio de igualdad, “por cuanto la tabla progresiva del impuesto se aplica de la misma manera a funcionarios del servicio diplomático y consular, que laboran en el exterior, y a los demás contribuyentes de los mismos ingresos que laboran dentro del país… Al darse el mismo tratamiento tributario a personas que se encuentran en situaciones notoriamente disímiles, brota diáfana la violación del artículo 13 de la Constitución”.

Alega la demandante que la Corte ha establecido en Sentencia C-776 de 2003 que al el legislador debe respetar el principio de igualdad al establecer nuevas obligaciones tributarias, tomando para ello en cuenta las diferencias de hecho existentes en la sociedad, con el fin de no profundizar las desigualdades existentes.

En forma de conclusión respecto de este cargo, expone la demandante: “Como conclusión de este cargo, tenemos que la derogatoria del artículo 33 del ET viola el artículo 13 de la Constitución en materia de igualdad por cuanto aplica la misma tarifa progresiva del impuesto sobre la renta a trabajadores del mismo rango salarial que laboran dentro y fuera del país, sin tener en cuenta las notorias diferencias de los contextos en que se percibe y gasta el ingreso. Esta sola consideración es, a nuestro juicio, suficiente para declarar la inexequibilidad de la expresión “el artículo 33” contenido en la norma de vigencias y derogatorias de la Ley 1111/06”.

b) En el segundo cargo de fondo, la actora considera violado el principio de equidad, consagrado en el artículo 363 de la Constitución, y acude para fundamentar dicho acerto a la jurisprudencia constitucional sobre este tema —sentencias C-261 de 2002, C-1060A de 2001 y C-776 del 2003— así como a algunos tratadistas.

La ciudadana afirma que con la derogatoria del artículo 33 del Estatuto Tributario se estaría vulnerando la equidad horizontal, por cuanto esta se realiza cuando al comparar a dos contribuyentes de similares ingresos, ambos quedan con igual nivel de bienestar después de pagar los impuestos. Para la demandante “[e]s lógico que este principio no se cumpla en el caso que nos ocupa por cuanto el salario neto de los funcionarios del servicio exterior es infinitamente inferior después de impuestos, si se le compara con el de los contribuyentes colombianos del mismo nivel que perciban y gasten sus ingresos dentro del país. Siendo mayores los gastos en el exterior, menor será el salario neto (después de impuestos)”.

Considera así mismo la demandante que en comparación con otros funcionarios públicos como los congresistas, magistrados, ministros, a quienes se les mantuvo con el nuevo Estatuto Tributario una exención del 50% de sus ingresos, la derogatoria del artículo 33 del antiguo Estatuto Tributario es violatoria del principio de equidad horizontal, por cuanto los funcionarios del servicio diplomático y consular es el único sector laboral que ha sido golpeado con la reforma tributaria, en cuanto su tratamiento tributario diferencial ha sido suprimido.

Por esta razón concluye la demandante que el aparte demandado del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006 viola el artículo 363 de la Carta Política en materia de equidad.

c) Como tercer cargo de fondo, considera la demandante que se están violando los derechos laborales adquiridos. Respecto de este cargo, afirma que el artículo 58 de la Constitución garantiza los derechos adquiridos y los ha elevado al rango de derechos fundamentales. Señala que esta norma superior tiene un desarrollo legal en la Ley 4/92 (marco de salarios y prestaciones), en cuyo artículo 2°, literal a), se ordena el respeto de los derechos adquiridos de los servidores del Estado, tanto del régimen general como de los regímenes especiales, y se prohíbe la desmejora de sus salarios y prestaciones sociales.

Para la demandante es claro, que “lo derogatoria del beneficio tributario diferencial de los funcionarios del servicio exterior del MRE, ha traído como consecuencia el desplome de sus ingresos. La desmejora salarial se produce, no solo cuando una norma disminuye el monto actual de los salarios, sino también con una afectación tributaria de grandes dimensiones, como la que se ha buscado con la derogatoria del art. 33 del ET. Es indiscutible que por obra de la expresión demandada (E.T., art. 33) los funcionarios del servicio exterior ganan menos en este año del 2007, cuando ya la tabla de retención en la fuente comienza a hacer estragos frente a la impotencia de quien ejerce un cargo fuera del país”.

Observa la demandante que el legislador si bien tiene libertad de configuración en materia tributaria, no puede suprimir tratamientos diferenciales y aumentar los impuestos, lesionando principios y derechos constitucionales, como el artículo 58, que garantiza los derechos adquiridos, y el artículo 215 que prohíbe desmejorar los derechos sociales de los trabajadores en estado de emergencia económica. Señala la ciudadana, que si no se pueden desmejorar los derechos sociales de los trabajadores en estados de excepción, mucho menos se puede hacerlo en estado de normalidad.

Por consiguiente concluye la demandante que “la Ley 1111/06, en cuanto deroga pura y simplemente el art. 33 del ET, es inconstitucional ya que viola los derechos adquiridos y provoca una grave desmejora salarial de los funcionarios del servicio exterior, sin adoptar ninguna medida compensatoria para los afectados, que los coloca en serias dificultades para ejercer con el decoro y la dignidad que ameritan sus funciones”.

IV. Intervenciones

1. Instituto Colombiano de Derecho Tributario

Mediante escrito presentado el 8 de junio de 2007 el Instituto Colombiano de Derecho Tributario rindió concepto dentro del presente proceso de constitucionalidad, para defender la constitucionalidad del aparte demandado del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006, por cuanto considera que no infringe la Constitución Nacional.

El concepto del instituto se relaciona con el primer cargo sobre falta de publicación y falta de exposición de motivos en el proyecto de ley, y sobre el tercer cargo sobre violación de los principios de igualdad y de equidad, y violación de los derechos laborales adquiridos. Respecto del segundo cargo por vicios de procedimiento en la formación de la ley por falta de debate de la derogatoria del artículo 33 del Estatuto Tributario, por parte del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006, el instituto, se abstiene de emitir concepto por cuanto dicho juicio depende fundamentalmente del análisis que tiene que hacer la Corte.

Considera el instituto que en relación el primer cargo relacionado a la falta de publicación y falta de exposición de motivos en el provecto de ley, este no debe prosperar, por cuanto es propio de la función legislativa, “que el Congreso de la República le introduzca las modificaciones pequeñas o grandes —a los proyectos de ley que presenta el Gobierno Nacional—”.

Así mismo, señala el Instituto que el proyecto de ley que culminó con la expedición de la Ley 1111 de 2006, siempre fue identificado, en las distintas etapas de la formación de la ley, con el siguiente título: “… Proyecto de Ley número 039 de 2006 Cámara, 043 Senado”.

Así mismo, con relación a este cargo, eliInstituto considera que el Congreso de la República “’estaba plenamente facultado, conforme a lo previsto en el artículo 154 de la Constitución Política, para introducirle, al proyecto inicial presentado por el Gobierno, todas las modificaciones que consideró pertinentes”.

En relación con el tercer cargo, de fondo, por violación de los principios de igualdad y de equidad, y violación de los derechos laborales adquiridos, opina el instituto que ninguno de ellos está llamado a prosperar, por cuanto no evidencia vulneración alguna al ordenamiento superior.

Así en primer término observa que el legislador tiene libertad de regulación en materia tributaria: “el legislador goza de libertad de configuración de la obligación tributaria, pudiendo por tanto, con los límites que la propia Constitución le impone, aumentar o disminuir la carga tributaria de los contribuyentes, crear o suprimir exenciones o tratamientos preferenciales”.

Contrario a lo que alega la demandante, en criterio del instituto la derogatoria del artículo 33 del Estatuto Tributario antes que vulnerar, restablece la igualdad y la equidad en el tratamiento tributario de las rentas de trabajo devengadas en el exterior, “por cuanto, a partir del año gravable 2007, tanto los funcionarios diplomáticos y consulares del exterior, como los demás contribuyentes declarantes colombianos que obtienen remuneración por su trabajo en el exterior, tendrán que tributar sobre los ingresos que efectivamente hayan obtenido en el exterior”.

Con respecto a la opinión de la demandante sobre la afectación de la situación laboral de los funcionarios diplomáticos y consulares del exterior, el instituto reitera nuevamente que dentro de la libertad de configuración que tiene el legislador en materia tributaria y respectando los límites que la propia Constitución le impone, aquel puede eliminar cualquier tratamiento tributario diferencial, como el consagrado por el artículo 33 del Estatuto Tributario. En este sentido, señala que la única limitación para dictar normas que desmejoren la situación laboral de los trabajadores, es la consagrada para el Presidente de la República, cuando declara el estado de emergencia económica, social y ecológica, previsto en el artículo 215 de la Constitución Política.

De otra parte, afirma que no obstante lo anterior no desconoce el cambio adverso que implica para los funcionarios del servicio diplomático o consular exterior, la derogatoria del artículo 33 del Estatuto Tributario, en cuanto consagraba un tratamiento diferencial para los mismos. Sin embargo, considera que los argumentos de la demandante relativos a que la base de tributación en el impuesto sobre la renta debe considerar el costo de vida en el exterior, no resulta lo suficientemente demostrativo de violación del principio de igualdad, ni tampoco de una menor capacidad tributaria.

Por consiguiente, concluye el instituto que los argumentos expuestos por la demandante, para justificar el efecto económico adverso que produce la derogatoria del artículo 33 del Estatuto Tributario, son meros argumentos de conveniencia, mas no de inconstitucionalidad, razón por la cual, no considera que exista violación alguna de los principios constitucionales de igualdad y de equidad, y contra los derechos laborales adquiridos.

En consecuencia, respecto de los cargos primero y tercero, el ICDT estima que el artículo 78 de la Ley 1111 de 2006, en cuanto derogó el artículo 33 del Estatuto Tributario, no infringe la Constitución Nacional.

2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Dirección de Impuestos Nacionales —DIAN—

Mediante apoderado especial intervino dentro de este proceso el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, con el fin de defender la constitucionalidad del aparte “el artículo 33” del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006, y solicitar a esta Corte declarar la exequibilidad del aparte de la norma acusada, para cuyo efecto expuso los siguientes argumentos:

2.1. En primer término, según el criterio del Ministerio y la DIAN, la demanda no cumple con los requisitos exigidos por la Corte para las demandas de constitucionalidad, en cuanto a que las razones deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes, por cuanto “la accionante utiliza una serie de apreciaciones subjetivas como razones para demandar la norma acusada”. En este sentido, se refiere a los apartes de la demanda señalados como “Historia de la norma” y “Historia de una retaliación”, que no constituyen cargos de constitucionalidad.

2.2. En relación con la violación del artículo 157 de la Constitución y los artículos 145 y 147 de la Ley 5ª de 1992, por falta de publicación del proyecto de ley para primer debate, falta de exposición de motivos, y violación del principio de identidad, afirma el Ministerio y la DIAN que la actora incurrió en un error al llegar a dichas conclusiones por cuanto desconoce los principios constitucionales y legales que autorizan a los ponentes a proponer —como claramente lo establece el artículo 154 de la Constitución Política, y 160 y 161 de la Ley 5ª de 1992—, enmiendas a la totalidad del proyecto, como lo es “las que propongan un texto completo alternativo al proyecto”.

Señala así mismo, que el artículo 158 de la Ley 5ª de 1992, consagra que dentro del procedimiento para la discusión de la ponencia, al tiempo de discutir cada artículo serán consideradas las modificaciones propuestas por el ponente y las que presenten los ministros del despacho o los miembros de las respectivas Cámaras, pertenezcan o no a la comisión. Observa que de conformidad con los artículos 142 y 143 de la Ley 5ª de 1992 y una vez publicado el proyecto de ley en la Gaceta del Congreso los ponentes realizarán el correspondiente estudio y rendirán informe de ponencia, la cual debe ser publicada en la Gaceta del Congreso previamente a la iniciación del primer debate, todo lo cual, opina, se cumplió en el presente caso.

Considera que si bien, en la ponencia para primer debate no se incluyó dentro del texto de derogatorias el artículo 33 del Estatuto Tributario, durante el debate se introdujo como proposición su derogación, la cual fue votada favorablemente por los honorables Congresistas, quedando así en el texto definitivo aprobado en primer debate por las Comisiones Terceras y Cuartas Conjuntas de Senado y Cámara, publicado en la Gaceta 617 de 2006.

Así mismo, señala que el artículo 94 de la Ley 5ª de 1992, establece que se considera debate, el sometimiento a discusión de cualquier proposición o proyecto cuya adopción 7 deba resolver la respectiva corporación, por lo cual al incluirse el artículo 33 del Estatuto Tributario como proposición en primer debate y al terminar este con la correspondiente aprobación, se puede concluir que se dio cabal cumplimiento a lo preceptuado por el artículo 115 de la referida ley, y que por tanto cerrada la discusión a la que se debe someter toda proposición quedó debidamente aprobada dicha adición.

Continúa el apoderado del Ministerio y de la DIAN argumentando que la también la jurisprudencia de la Corte ha reconocido —Sentencia C-370 de 2004— al Congreso de la República la facultad de realizar propuestas de modificación a los proyectos de ley durante la etapa de estudio y debate del mismo. Por lo cual en este caso, concluye que “las modificaciones surtidas a lo largo del trámite legislativo ordinario, no vulneran el principio constitucional de identidad, toda vez que, los asuntos regulados por el proyecto inicialmente presentado, corresponden y tiene una relación de conexidad con la (sic) el objeto de la ley, materia de regulación”.

En este sentido, observa que si bien el proyecto de ley presentado inicialmente, contenía una reforma estructural al Estatuto Tributario, y la ley aprobada, no lo modificó en su totalidad como estaba previsto inicialmente, sí desarrolló las materias presentadas en el proyecto inicial y de contenido estratégico para el desarrollo de la actividad tributaria. Por lo tanto el proyecto de ley sancionado, hoy Ley 1111 de 2006, mantuvo plena identidad temática.

Respecto del asunto en concreto del artículo de las derogatorias, opina el ministerio y la DIAN que desde su inicio el proyecto de ley pretendía derogar todos los beneficios tributarios, incluyendo los correspondientes al cuerpo diplomático y consular, como quedó expresado en la exposición de motivos del proyecto original.

Concluye por tanto que “si existió plena consecutividad e identidad en todo el desarrollo del trámite legislativo ordinario, cumpliéndose a cabalidad tanto lo dispuesto por la Constitución Política, la Ley 3ª y 5ª de 1992, como los señalamientos jurisprudenciales en el desarrollo legislativo”.

2.3. El ministerio y la DIAN realiza un análisis sobre los efectos de la derogación del artículo 33 del Estatuto Tributario, señalando que con dicha norma los contribuyentes no tributaban sobre la totalidad de los ingresos reales, sino “sobre una parte reducida en forma hipotética y según el cargo equivalente para las categorías de que trata el artículo 2° del Decreto Extraordinario 301 de 1983”, mientras que con la derogatoria del artículo 33 del Estatuto Tributario, los funcionarios públicos externos del Ministerio de Relaciones Exteriores tienen que tributar sobre la totalidad de sus ingresos reales en condiciones de igualdad y equidad con los demás asalariados del país.

Precisa el ministerio y la DIAN que con la derogatoria del artículo 33 del Estatuto Tributario no se están afectando los ingresos laborales de los funcionarios públicos externos del Ministerio de Relaciones Exteriores, ya que la norma no invade la órbita de la relación laboral, ni modifica las remuneraciones a que estos tienen derecho.

Lo que permite la derogatoria es tomar las remuneraciones reales para efectos estrictamente tributarios. Adicionalmente, señala que la derogatoria no crea un nuevo impuesto al personal diplomático.

Por consiguiente, afirma que con la derogatoria del artículo 33 del Estatuto Tributario, el legislador no pretende hacer desmejoras a las condiciones laborales de los trabajadores, sino que lo que se busca es dar un trato igual a todos los trabajadores en materia tributaria.

Señala adicionalmente el ministerio y la DIAN la amplia facultad impositiva del Congreso en materia tributaria, pudiendo crear, modificar o derogar hipótesis en el este ámbito, recurriendo para ello a lo expuesto en las sentencias C-432 de 2003 y C-222 de 1995. Por lo cual, considera que el legislador en desarrollo y uso de sus atribuciones constitucionales sí podía derogar el artículo 33 del Estatuto Tributario contenido en el artículo 78 de la Ley 1111 de 2006, disposición objeto de la presente demanda.

2.4. Respecto del cargo por violación de los principios de equidad e igualdad, considera que no deben acogerse, por cuanto la derogatoria de la norma no se dirige a favor o en contra de unos contribuyentes, sino que se dirigen al universo de contribuyentes que están regidos por el Estatuto Tributario sin dar privilegios a uno pocos.

Respecto del principio de igualdad y equidad en materia tributaria cita el interviniente la Sentencia C-245 de 2006.

Por consiguiente concluye el interviniente que “[c]omo se puede deducir del anterior pronunciamiento jurisprudencial, con la derogatoria del artículo 23 del Estatuto Tributario tampoco se vulneraron los citados principios constitucionales de Equidad e Igualdad, ya que el objetivo y visión que tuvo en cuenta el legislador fue el de cerrar la desigualdad en los tratamientos fiscales que representaban inequidades para los demás asalariados colombianos frente a los funcionarios públicos del servicio exterior del Ministerio de Relaciones Exteriores”.

Para el ministerio y la DIAN, la derogatoria del artículo 33 del Estatuto Tributario era necesaria y se justificaba, teniendo en cuenta que la norma representaba una excepción al artículo 32 del mismo ordenamiento jurídico, en cuanto trataba de manera desigual a los demás trabajadores del país, que tributan sobre el total de los ingresos percibidos, vulnerando la igualdad y equidad en el tributo.

Encuentra por tanto legítimo y ajustado a la Constitución —num. 9° del art. 95 C.P.—, en aplicación de los principios de igualdad y equidad, la derogación de ciertas disposiciones privilegiantes, auspiciando con esto el deber ciudadano de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones públicas.

2.5. Sobre el cargo por violación a los derechos adquiridos de los trabajadores, señala la intervención del Ministerio de Hacienda y de la DIAN que la derogación del artículo 33 del Estatuto Tributario, es un tema de carácter estrictamente tributario y no toca el ámbito del derecho al trabajo. En este sentido, afirma: “la materia tratada se ocupa del campo eminentemente tributario sin que tenga incidencia en el núcleo esencial del derecho al trabajo, pues la norma derogada no afecta en nada los ingresos salariales de los funcionarios públicos del servicio exterior del Ministerio de Relaciones Exteriores”.

Para sustentar su punto de vista, trae a colación la Sentencia C-584 de 2007 en donde se pronuncia sobre la exigencia de una situación jurídica consolidada que le dan origen a un derecho de carácter subjetivo que ha ingresado definitivamente al patrimonio de una persona, para que pueda hablarse de violación de los derechos adquiridos.

En concordancia con lo anterior, afirman los intervinientes que la derogatoria del artículo 33 del Estatuto Tributario no afecta los ingresos recibidos antes de entrar en vigencia la Ley 1111 de 2006, y solo afecta situaciones futuras de los funcionarios del servicio exterior, las cuales son inciertas.

Por consiguiente, considera errada la argumentación de la demandante, en cuanto parte del supuesto falso de que la derogatoria del artículo 33 disminuye el salario y los ingresos laborales de los funcionarios del servicio exterior, ya que esta derogatoria no incide sobre los ingresos laborales sino sobre el cumplimiento del deber de tributar de conformidad con los ingresos efectivamente recibidos.

De esta forma, no evidencian los intervinientes afectación alguna al derecho al trabajo, ya que no se está prohibiendo el ejercicio de la carrera diplomático, afectando las relaciones laborales ni incidiendo sobre los ingresos laborales.

De conformidad con estos argumentos se solicita a la Corte que declare exequible la norma demandada.

3. Academia Colombiana de Jurisprudencia

En nombre y representación de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, el doctor Juan Rafael Bravo Arteaga, presentó escrito en el asunto de la referencia, conceptuando que los cargos de la demanda no debían prosperar.

3.1. Respecto del primer cargo relacionado con falta de publicidad y vulneración del principio de identidad, por el cambio total del proyecto de ley de reforma tributaria y la no publicación del proyecto sustitutivo, consigna la academia los siguientes argumentos:

“a) Conforme al artículo 160 de la Ley 5ª de 1992, orgánica del funcionamiento del Congreso Nacional, las enmiendas a los proyectos de ley pueden ser relativas “a la totalidad del proyecto o a su articulado” (num. 3°);

b) Según el artículo 161 de la ley citada, las enmiendas a la totalidad del proyecto pueden proponer “un texto completo alternativo al del proyecto”;

c) En el caso de la reforma tributaria del año 2006, fue esto lo ocurrido, pues el texto original del Gobierno fue sustituido completamente por el texto presentado para el estudio de las comisiones conjuntas de Senado y Cámara, y

d) Por consiguiente, no se observa que haya habido violación de las normas del reglamento del Congreso, sino por el contrario un desarrollo cabal de las normas citadas”.

3.2. En cuanto al segundo cargo, relativo a la falta de consecutividad del proyecto de ley, que de acuerdo con la opinión de la academia, “se hace consistir en la circunstancia de que la derogatoria del artículo 33 del E.T., no apareció en la ponencia presentada para el estudio de las Comisiones de las dos Cámaras, sino en el curso del primer debate”, observa la intervención lo siguiente:

“a) Según el artículo 160 de la Ley 58 de 1992, las enmiendas a los proyectos de ley pueden referirse a su articulado;

b) Según el artículo 162 de la misma Ley, las enmiendas al articulado “podrán ser de supresión, modificación o adición a algunos de los artículos o disposiciones del proyecto”;

c) En el caso presente, ocurre una adición a las disposiciones del artículo 78 sobre derogatorias de normas legales, consistente en la derogatoria del artículo 33 del E.T., y

d) En esta forma se concluye que no existe violación del reglamento del Congreso, sino una estricta aplicación del mismo”.

3.3. En relación con el tercer cargo por violación de los principios de igualdad y equidad, señala la academia que “[l]a consideración de que a los funcionarios oficiales que trabajan en el exterior les queda un ingreso neto inferior a los habitantes del país en igualdad de condiciones de ingresos, carece de validez, pues la base gravable del impuesto de renta no tiene en cuenta como deducción el costo de vida de los contribuyentes, pues el “mínimo vital”, que por equidad no puede ser gravado, está configurado por los valores inferiores que quedan excluidos de la tabla contentiva de la tarifa para personas naturales”.

En forma contraria a lo que cree la demandante, lo que resulta para la academia conforme a los principios de igualdad y equidad, es la derogatoria del artículo 33 del Estatuto Tributario.

3.4. En cuanto al cargo de violación de derechos adquiridos de los trabajadores, observa la academia que se puede alegar derecho adquirido respecto de todos los ingresos de los funcionarios oficiales de Colombia en el exterior devengados durante la vigencia artículo 33 del decreto, pero no frente a los futuros ingresos que devenguen los funcionarios después de la derogatoria del artículo, puesto que no se configura un derecho adquirido mientras no exista una norma legal vigente que consagre el correspondiente derecho. Así mismo, señala que la jurisprudencia constitucional ha sido uniforme en el sentido que el legislador puede derogar hacia futuro las exenciones tributarias que hubiere consagrado, sin que haya lugar a alegar ningún derecho adquirido por las personas desfavorecidas.

Por las anteriores razones, en criterio de la Academia Colombiana de Jurisprudencia la demanda de referencia no está llamada a prosperar.

4. Universidad Santo Tomás

El director del Consultorio Jurídico de la Universidad Santo Tomás, rindió opinión en este proceso de constitucionalidad, solicitando la declaratoria de inconstitucionalidad del aparte demandado del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006, por violación del principio de identidad.

En criterio de la Universidad Santo Tomás el aparte demandado del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006 infringe la Constitución Política, por cuanto en el trámite de esta ley se incurrió en vicios de forma relativos a la publicación del proyecto en la Gaceta del Congreso, por cuanto el proyecto que se publicó se titulaba “… por medio de la cual se sustituye el Estatuto Tributario de impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales …” mientras que el proyecto aprobado por el Congreso fue otro y se titula “… por medio del cual se modifica el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales …”. Señala que el proyecto de ley presentado por el Ministro de Hacienda al Congreso quería sustituir la normatividad en materia tributaria, lo que no tiene concordancia con el proyecto que fue sometido a la consideración de las comisiones conjuntas de la Cámara de Representantes y el Senado, por cuanto el significado de sustituir y modificar son muy distintos.

En opinión de la universidad, esto hace que el proyecto de ley tenga un cambio de identidad, del cual debió hacerse la publicación y explicación de los motivos como lo dispone la Constitución Política en su artículo 157 numeral 1°. Así en el caso en que cambie notoriamente la identidad del proyecto, este constituye un proyecto nuevo y como tal debe cumplir con el requisito de la publicación.

Observa la universidad que antes de que se dieran los debates respectivos al proyecto de ley presentado por el Ministro de Hacienda, ya había un cambio radical de dicho proyecto. Por lo cual afirma la universidad que como este proyecto de ley era nuevo y no fue publicado, al igual que tampoco se hizo la correspondiente exposición de los motivos, lo cual es fundamental para que el proyecto de ley siga el curso pertinente en el Congreso, se violó el artículo 157 de la Constitución así como la Ley 5ª de 1992 en su artículo 145.

El que la identidad del proyecto se perdió se muestra, según la universidad, en que el proyecto presentado por el Ministro de Hacienda era de 282 artículos para sustituir el Estatuto Tributario tal como lo muestra la Gaceta del Congreso 262, y el proyecto de modificación del Estatuto Tributario era tan solo de 58 artículos. Es por tanto evidente para la universidad que existió un cambio en el proyecto de ley.

Respecto del cargo por falta de debate de la derogatoria del artículo 33 del Estatuto Tributario en el primer debate de las comisiones conjuntas, argumenta la universidad que una cosa es la ponencia y otra es la aprobación en primer debate. En este sentido afirma la universidad que tal como lo muestra las Gacetas 527 y 608 del año XV, la derogatoria del artículo 33 sí se debatió, de tal forma que respecto de este punto existe cumplimiento de los requisitos para el trámite de un proyecto de ley.

Opina la universidad, que para que haya existido aprobación en primer debate en el acápite de derogatorias sobre la derogación del artículo 33, tenían que haber tenido conocimiento de lo que trataba dicho artículo. Además señala la universidad que el mencionado artículo 33 si aparece en los debates sobre el artículo 78 del Estatuto Tributario.

Por consiguiente, concluye la universidad, que respecto del cargo por vulneración del principio de identidad la norma demandada es inconstitucional, pero respecto del cargo por falta de debate, considera que es constitucional por cuanto sí existió conocimiento de los Congresistas sobre el artículo 33, y por tal conocimiento expuesto en las Gacetas del Congreso sí se hizo el correspondiente debate incluyéndose el artículo 33 en el acápite de derogatorias.

V. Concepto del Procurador General de la Nación

El señor Procurador General de la Nación, mediante concepto 4343 del 18 de julio de 2007, solicita a esta Corte “declarar EXEQUIBLE la expresión “el artículo 33” contenida en el artículo 78 de la Ley 1111 de 2006”, con fundamento en las siguientes razones:

1. Respecto del primer cargo por vulneración del principio de identidad, señala la vista fiscal que los ponentes pueden insertar modificaciones al texto de la iniciativa gubernamental, tal y como lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional en Sentencia C-551 de 2003. Observa el Ministerio Público, que la única restricción existente en relación con las modificaciones es la observancia del principio de unidad de materia, por lo cual tanto el Congreso, como el Gobierno, pueden introducir cambios al proyecto de ley respetando el principio de identidad.

De conformidad con esta premisa y de acuerdo con el análisis de los antecedentes legislativos allegados a la demanda, encuentra la Procuraduría que el proyecto original presentado por el Gobierno Nacional fue modificado a iniciativa de los ponentes ante las comisiones de la Cámara de Representantes y del Senado de la República, lo cual, es procedente puesto que, de un lado, el proyecto original presentado por el Gobierno podía ser modificado por el Congreso, y de otro lado, los temas respectivos guardaban conexidad temática con el texto de la iniciativa.

2. Respecto del cargo por vulneración de los principios de equidad e igualdad y de los derechos adquiridos del personal diplomático y consular, considera el Ministerio Público que no hay lugar a tal violación.

Señala la vista fiscal que la norma derogada señalaba:

“ART. 33.—Ingresos en divisas del personal diplomático.

La cuantía de las remuneraciones percibidas en moneda extranjera por el personal diplomático o consular colombiano o asimilado al mismo, se declara en moneda colombiana, de acuerdo con la equivalencia de cargos fijada por el Ministerio de Relaciones Exteriores para sus funcionarios del servicio interno.

Las remuneraciones percibidas en moneda extranjera por funcionarios de entidades oficiales colombianas, distintos de los contemplados en el párrafo anterior, se declaran en moneda colombiana de acuerdo con la equivalencia de cargos similares en el territorio nacional, fijada igualmente por el Ministerio de Relaciones Exteriores”.

Explica el señor procurador, que el artículo 33 derogado mediante el precepto acusado buscaba “establecer una base gravable supuesta, ficta o teórica que no coincide con la base gravable que en principio debería aplicarse según las reglas generales”. Por tanto, la derogatoria del beneficio tributario consagrado en el 33 del Estatuto Tributario, implica que para efectos de liquidar el impuesto sobre la renta de los funcionarios diplomáticos y consulares del exterior “se determine la base gravable cuantificando el importe de las divisas recibidas en su equivalente en moneda legal colombiana”.

Por tanto para el Ministerio Público el desmonte del beneficio tributario en mención no vulnera los principios de igualdad ni de equidad tributaria ni los derechos adquiridos de los destinatarios de la norma. Para sustentar su acerto aduce la Procuraduría una serie de razones.

En primer lugar, argumenta que el legislador goza de un amplio margen de discrecionalidad en la regulación de la materia tributaria, y por lo tanto, para crear, modificar o derogar beneficios tributarios, y que el legislador solo encuentra límites a su actividad en los valores, principios y preceptos establecidos en la Constitución.

Considera el Ministerio Público, que con fundamento en la jurisprudencia constitucional acerca del alcance del principio de igualdad en materia de tributos, puede concluirse que este principio implica el tratamiento tributario de conformidad con la situación o grupo social sobre el cual recaiga dicha regulación. Además señala que el Estado Social de Derecho debe proteger de manera especial a aquellas personas que por sus condiciones económicas o sociales, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta.

Partiendo de esta premisa, concluye el señor Procurador General, en primer lugar, que la derogatoria en cuestión se aplicará en igualdad de condiciones a todos los funcionarios diplomáticos y consulares del exterior, por lo cual considera que la derogatoria del beneficio tributario efectivamente está en consonancia con la especificidad del grupo social sobre el cual recae la regulación y como tal, no se viola el principio de igualdad. En segundo lugar, que la derogatoria acusada en vez de vulnerar el principio de igualdad lo está materializando, por cuanto busca darle igual tratamiento a quienes perciben remuneraciones en moneda extranjera. Y en tercer lugar, que los destinatarios de la norma derogada no están dentro del grupo personas que por sus condiciones económicas o sociales, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta. Razones por las cuales no considera el Ministerio Público que exista vulneración del principio de igualdad.

En relación con el cargo por vulneración al principio de equidad, recurre la vista fiscal a la jurisprudencia de esta corporación(2) en donde se ha establecido que la equidad es un criterio mediante el cual se pondera la distribución de las cargas y de los beneficios o la imposición de gravámenes entre los contribuyentes, con el fin de evitar que se de lugar a cargas excesivas o a beneficios exagerados, razón por la cual el legislador se encuentra obligado a tener en cuenta la situación específica en que se encuentran los contribuyentes y su capacidad de pago. Lo cual se encuentra relacionado con los conceptos de equidad vertical y horizontal, la primera de las cuales se refiere a que los contribuyentes que se hallen bajo una misma situación fáctica, deben contribuir de manera equivalente; y la segunda, a que el mayor peso en cuanto al deber de contribuir debe recaer sobre aquellos que tienen más capacidad económica.

Teniendo en cuenta lo anterior, considera el despacho del señor Procurador General que el cargo por violación al principio de equidad tributaria tampoco está llamado a prosperar, por cuanto encuentra que carece de suficiencia y de pertinencia en el sentido de que se fundamenta con base en argumentos de conveniencia y no de constitucionalidad. En este sentido, no evidencia el Ministerio Público la falta de capacidad contributiva del personal diplomático y consular, alegada por la demandante, y por el contrario considera que si tienen la capacidad económica para cumplir con la carga fiscal.

Finalmente y respecto de la vulneración a los derechos adquiridos de los trabajadores, señala que en el derecho privado se garantizan los derechos adquiridos (Const., art. 58), y que en el derecho público las situaciones jurídicas consolidadas también son objeto de protección —Sentencia C-506 de 1996—. Sostiene que, en materia tributaria, la garantía de protección de situaciones jurídicas consolidadas, tiene una clara relación con el principio de irretroactividad de la ley, principio que prohíbe que una ley tenga efectos con anterioridad a su vigencia, salvo que se trate de una disposición más favorable para el contribuyente.

De otra parte, observa el Ministerio Público que el principio de la buena fe en materia tributaria, también se relaciona con el reconocimiento a las situaciones jurídicas consolidadas, las cuales no pueden ser modificadas posteriormente en detrimento de sus intereses —Sentencias C-604 de 2000 y C-1114 de 2003—.

Afirma la vista fiscal que en los sistemas de carrera administrativa y diplomática y consular, como instrumentos de administración de personal en la administración pública, también existen los derechos adquiridos, por ello una ley posterior no puede desconocer los derechos que alcanzaron los servidores que ingresaron a la carrera con fundamento en las normas vigentes al momento de su acceso. No obstante, esto no implica que los funcionarios pertenecientes a la misma tengan derechos adquiridos en materia tributaria y, que en ese orden, el legislador deba mantener beneficios fiscales de manera permanente.

Por consiguiente, para el Ministerio Público el cargo por violación al artículo 58 de la Carta Política no tiene asidero alguno, por cuanto no se configura en este caso la existencia de un derecho adquirido en relación al beneficio tributario derogado, ni se produce una desmejora salarial para los funcionarios respectivos.

Adicionalmente, señala el procurador que los funcionarios diplomáticos y consulares cuentan con condiciones laborales especiales que les permiten tener capacidad para contribuir sobre sus ingresos reales. Así afirma que “dada la naturaleza de la carrera diplomática y consular, los funcionarios que pertenecen a ella cuentan con condiciones laborales especiales (D. 274/2000, art. 62) como pasajes para ellos y su grupo familiar, viáticos, prima de instalación, transporte de menaje doméstico por desplazamiento al exterior y por desplazamiento al país y vivienda para embajadores, y salarios altos que les permiten asumir plenamente el importe del impuesto de renta determinado sobre una base gravable real y no sobre una teórica”.

Como corolario de todo lo expuesto, el Ministerio Público solicita la declaratoria de exequibilidad de la expresión “el artículo 33” contenida en el artículo 78 de la Ley 1111 de 2006.

VI. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia

1. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 241 numeral 4° de la Constitución Política, esta Corte es competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia puesto que la disposición demandada forma parte de una ley de la República.

2. Oportunidad de la acción de inconstitucionalidad. Con base en el plazo establecido en el numeral 3° del artículo 241 constitucional y el artículo 43 del Decreto 2067 de 1991; encuentra esta Corte que la Ley 1111 de 2006 fue publicada en el Diario Oficial 46.494 del 27 de diciembre de 2006, de igual manera constata que la demanda presentada, en punto de los vicios de forma, se radicó el 16 de marzo de 2007. Razón para concluir, que la demanda, en relación a los vicios de forma, se efectuó acorde con el plazo de un año referido en las normas señaladas.

2. El asunto bajo revisión

La demanda de inconstitucionalidad presentada dentro del presente proceso, se dirige contra el aparte “el artículo 33” contenida en el artículo 78 “Vigencia y derogatorias” de la Ley 1111 de 2006, por considerar que dicho aparte es violatorio de los numerales 1°, 2° y 3° del artículo 157 de la Constitución Nacional, de los artículos 13, 58 y 363 de la Constitución Nacional, como de los artículos 145 y 147 de la Ley 5ª de 1992, tanto por vicios de trámite como por vicios de fondo.

Respecto de los vicios de fondo, afirma la demandante que la aprobación en el Congreso del aparte demandado no cumplió con las exigencias de publicidad, exposición de motivos y debate, violando con ello los principios de identidad y consecutividad. Respecto de los vicios de fondo argumenta la actora que la derogatoria del aparte demandado, esto es, del artículo 33 del antiguo estatuto tributario, es inconstitucional, por cuanto vulnera los principios de igualdad y equidad de los tributos, así como los derechos laborales adquiridos.

Tanto el concepto del Ministerio Público como las intervenciones del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, del Instituto Colombiano de Derecho Tributario y de la Academia Colombiana de Jurisprudencia coinciden en defender la constitucionalidad del aparte demandado tanto en relación a los vicios de fondo por violación de los principios de igualdad y equidad tributaria como por desconocimiento de los derechos adquiridos, e igualmente respecto de los vicios de forma por vulneración del principio de identidad y consecutividad que alega la demandante. La Academia Colombiana de Jurisprudencia no se refiere sin embargo al cargo de forma por vulneración del principio de consecutividad por ausencia de debate del aparte demandado en el trámite legislativo del primer debate, mientras que la Universidad Santo Tomás considera, de una parte, que el cargo por vicio de trámite en relación con la falta de publicación del proyecto y la vulneración del principio de identidad debe prosperar, mientras opina que el cargo de forma por vulneración del principio de consecutividad no tiene fundamento.

3. El problema jurídico

Corresponde a la Corte resolver si la norma demandada viola los numerales 1°, 2° y 3° del artículo 157 de la Constitución Política, como los artículos 145 y 147 de la Ley 5ª de 1992, por vicios de trámite, relacionados con la falta de publicación y carencia de exposición de motivos en el primer debate, lo cual implica la vulneración del principio de identidad, y por falta de debate durante el trámite de primer y segundo debate, lo cual viola el principio de consecutividad. Así mismo, corresponde, resolver a esta Corte si la derogatoria del artículo 33 del antiguo Estatuto Tributario, derogado por el artículo 78 de la Ley 1111 de 2006, vulnera tanto los principios de igualdad y equidad en materia tributaria, así como los derechos adquiridos por los trabajadores.

Antes de estudiar las cuestiones jurídicas de fondo, la Corte pasa a analizar las razones de forma, por cuanto de prosperar estas no habrá lugar a pronunciarse sobre aquellas. Así las cosas, se analizará en una primera parte los vicios de fondo a partir del (I) trámite surtido por la Ley 1111 de 2006, para establecer cuál fue el proceso efectuado en punto del aparte “el artículo 35” del artículo 78 de la mencionada ley, y se determinará, en el caso concreto, la posible afectación a la publicidad, falta de exposición de motivos y debate, y la vulneración de los principios de identidad y consecutividad. En el evento, que dichos aspectos de forma sean superados, se estudiará en una segunda parte (II) los cuestionamientos de contenido material formulados en la demanda, por vulneración del principio de igualdad y de equidad de los tributos y por violación de los derechos adquiridos de los trabajadores.

I. Análisis constitucional por vicios de fondo

1. Trámite legislativo de la Ley 1111 de 2006

El proyecto que dio origen a la Ley 1111 de 2006 tuvo origen gubernamental, al ser presentado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y radicado como Proyecto de Ley 039 de 2006 Cámara, 043 de 2006 Senado, el cual fue publicado en la Gaceta del Congreso Año XV N° 262 del 28 de julio de 2006.

Para primer debate en las Comisiones Conjuntas Terceras y Cuartas de la Cámara y Senado, fueron radicadas y publicadas tres ponencias (según consta en las Gacetas Año XV N° 523 de nov. 8/2006 y N° 527 de nov. 9/2006). Las Comisiones Conjuntas Terceras y Cuartas de Cámara y Senado discutieron y estudiaron el proyecto en primer debate en sesiones ordinarias del 22, 14 y 15 de noviembre de 2006 (según consta en las actas 01 de ago. 22/2006, Acta 02 de nov. 14/2006 y Acta 03 de nov. 15/2006). El texto final en primer debate fue aprobado el 21 de noviembre de 2006 (según consta en Acta 04 de nov. 21/2006). Lo anterior, como se certifica así mismo por la secretaría general de la Cámara de Representantes (cdno. de pbas. 8 Cámara de Representantes).

En segundo debate en la Cámara de Representantes, la ponencia para segundo debate se publicó en la Gaceta Año XV N° 619 del 4 de diciembre de 2006, y fue discutido y aprobado en las sesiones plenarias de la Cámara los días 11 y 12 de diciembre de 2006 (según consta en las Actas 032 y 033 de estas fechas). El texto definitivo de la plenaria de la Cámara al Proyecto de Ley 039 de 2006 Cámara, 043 de 2006 Senado, fue publicado en la Gaceta Año XV N° 697 de dic. 29/2006.

La ponencia para segundo debate en el Senado de la República, fue publicada en la Gaceta del Congreso 617 de 2006, del lunes 4 de diciembre de 2006, y fue discutida y su texto aprobado, con cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales, en la sesión plenaria del día martes 12 de diciembre de 2006 (como consta en el Acta 37 de la fecha, publicada en la Gaceta del Congreso N° 071 del martes 13 de mar./2007). Lo anterior, como además consta en certificación expedida por el secretario general del Senado de la República (cdno. de pbas. 6 Senado).

Fruto de las discrepancias entre las Cámaras, con relación a algunos artículos del proyecto, se reunió una comisión accidental para conciliar las posiciones de la plenaria de la Cámara y el Senado. Resultado de dicha Comisión de Conciliación se efectuó un informe de conciliación al proyecto de ley en mención, de fecha 13 de diciembre de 2006, publicado en la Gaceta Año XV N° 662 del 13 de diciembre de 2006. Esta acta de conciliación fue publicada y aprobada en la Cámara de Representantes según consta en la Gaceta Año XVI N° 12 del 26 de enero de 2007. En igual forma, el acta de conciliación referida, fue publicada y aprobada en el Senado de la República, en la sesión ordinaria del día jueves 14 de diciembre de 2006 (según consta en la Gaceta Año XVI N° 73 del martes 13 de mar./2007).

2. Trámite Legislativo del aparte “el artículo 33” del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006

Con el propósito de poder dilucidar si se cumplieron las formas constitucionales en la elaboración específica del aparte demandado, entra esta corporación a analizar el trámite legislativo del aparte demandado del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006.

2.1. Publicación del proyecto del gobierno: En primer lugar, y como se mencionó en el acápite anterior, el proyecto de ley tuvo iniciativa gubernamental y fue presentado a través del Ministro de Hacienda y Crédito Público. Dicho proyecto fue radicado en la Cámara de Representantes con el N° 039 de 2006. La publicación del proyecto en mención se efectuó en la Gaceta del Congreso Año XV N° 262 del 28 de julio de 2006 (págs. 1 a 88) cumpliendo de esta forma con lo dispuesto por el artículo 157, numeral 1° de la Constitución Política. En ella se constata lo siguiente:

El proyecto contiene el título “Proyecto de Ley 039 de 2006 Cámara “por medio de la cual se sustituye el Estatuto Tributario de los impuestos administrativos por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales” y tiene un contenido de 2 artículos: el primero sustituye en su totalidad el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, con 282 artículos subsiguientes. El segundo artículo sobre vigencia y derogatorias, establecía: “La presente Ley rige a partir del 1° de enero de 2007, previa su publicación y deroga el Decreto 624 de 1989 y todas aquellas normas legales referidas a los impuestos de renta, sobre las ventas, gravamen a los movimientos financieros y retención en la fuente que no se encuentren incorporadas en esta ley”. Así mismo, en la exposición de motivos del proyecto se afirmaba que “El Gobierno Nacional presenta para consideración del honorable Congreso de la República una propuesta para reformar profundamente el ordenamiento tributario colombiano” (subrayados fuera de texto).

De lo anterior, se deduce que el proyecto del gobierno, fue efectivamente publicado y se proponía sustituir íntegramente el ordenamiento tributario así como derogar el Decreto 624 de 1989 en su integridad y otras normas tributarias, por lo cual también proponía derogar el artículo 33 del Decreto 624 de 1989 o Estatuto Tributario, derogatoria que se demanda en esta ocasión, por lo cual, los ponentes de las comisiones conjuntas podían luego proponer también dicha derogatoria en los pliegos de modificaciones, sin violentar la unidad de materia, lo que ocurrió efectivamente en un informe de ponencia para primer debate, para posteriormente quedar incluida dicha derogatoria en el texto aprobado en primer debate y en el texto final del proyecto que se convirtió en ley de la República.

2.2. Primer debate en las Comisiones Conjuntas Tercera y Cuarta de la Cámara y Senado

2.1. Publicación Ponencia para primer debate en las Comisiones Conjuntas Terceras y Cuartas de la Cámara y el Senado: Para el primer debate en las Comisiones Conjuntas Terceras y Cuartas de la Cámara y Senado se radicaron y publicaron tres informes de ponencia con propuestas de modificaciones o adiciones al Proyecto de Ley 039 de 2006, Cámara, 043 de 2006, Senado, así:

En la Gaceta del Congreso Año XV N° 523 del 8 de noviembre de 2006, Cámara de Representantes, se publicó la ponencia para primer debate al Proyecto de Ley 039 de 2006 Cámara, 043 Senado con el título: “por la cual se sustituye el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales” (subrayado fuera de texto), con ponencia del Representante Wilson Borja. Esta ponencia presentaba exposición de motivos y presentaba una propuesta de 30 artículos para adicionar y modificar el Proyecto de Ley 039 de 2006, Cámara. En esta propuesta no se hacía mención a la derogatoria del artículo 33 del antiguo Estatuto Tributario, que nos ocupa.

En la misma Gaceta 523 del 8 de noviembre de 2006 se publicó la ponencia para primer debate al Proyecto de Ley 039 de 2006 Cámara, 043 de 2006 Senado, con el título “por la cual se modifica el Estatuto Tributario de los Impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales” (subraya fuera de texto) presentado por el coordinador ponente de la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes, Luis Almario Rojas. En este informe de ponencia para primer debate se presenta exposición de motivos y se hace una propuesta referente a la modificación o adición específicamente de 11 artículos del Proyecto 039 de 2006 Cámara, dentro de los cuales no se menciona la derogatoria del artículo 33 del Estatuto Tributario.

Así mismo, en la Gaceta Año XV N° 527 de 9 de noviembre de 2006, Cámara de Representantes, se publicó la ponencia para primer debate al Proyecto de Ley 039 de 2006 Cámara, y 043 de 2006 Senado, del resto de los ponentes de las Comisiones Conjuntas Tercera y Cuarta de Cámara y Senado. La ponencia presenta el título “por la cual se modifica el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. Esta ponencia cuenta con exposición de motivos y un pliego de modificaciones que contenía 58 artículos y se solicitaba la aprobación al cambio del título del proyecto. En este proyecto, el artículo 58 sobre Vigencia y derogatorias no incluía la derogatoria del artículo 33 del antiguo Estatuto Tributario.

En la Gaceta Año N° 537 del miércoles 15 de noviembre de 2006 se publicó el articulado de la ponencia para primer debate al Proyecto de Ley 039 de 2006 Cámara “por la cual se sustituye el Estatuto Tributario de los Impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales” (págs. 1 a 68), el cual contenía 2 artículos: en el primero se sustituye en su totalidad el Estatuto Tributario y contenía 282 artículos, el segundo artículo se refiere a la vigencia y derogatorias, el cual “deroga el Decreto 624 de 1989 y todas aquellas normas legales referidas a los impuestos de renta, sobre las ventas, gravamen a los movimientos financieros y retención en la fuente que no se encuentren incorporadas en esta ley”.

De lo anterior se concluye que efectivamente se dio publicación a tres ponencias para primer debate, y que en una de ellas, la ponencia que se publicó en la Gaceta 527 por parte de la mayoría de ponentes, se incluía un artículo derogatorio que contenía la proposición de derogar el artículo 33 del Estatuto Tributario.

2.2. Discusión y aprobación en primer debate de las Comisiones Conjuntas Terceras y Cuartas de Cámara y Senado

Como se anotó, las Comisiones Conjuntas Terceras y Cuartas de Cámara y Senado discutieron y estudiaron el proyecto en primer debate en sesiones ordinarias del 22, 14 y 15 de noviembre de 2006 (según consta en las actas 01 de ago. 22/2006, Acta 02 de nov. 14/2006 y Acta 03 de nov. 15/2006). El texto final en primer debate fue aprobado el 21 de noviembre de 2006 (según consta en Acta 04 de nov. 21/2006).

De esa forma, la Corte constata que en el Acta 01 del 22 de agosto de 2006, aparece la discusión de las Comisiones Terceras y Cuartas Constitucionales Permanente de la Cámara y Senado del “Proyecto de Ley 039-C-06 y 043-S-06

“Por la cual se sustituye el Estatuto Tributario de los Impuestos Administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales” (págs. 3 a 94).

En el Acta 02 del 14 de noviembre de 2006 aparece la continuación del estudio de las Comisiones Terceras y Cuartas Constitucionales Permanente de la Cámara y Senado del “Proyecto de Ley 039-C-06 y 043-S-06 “Por la cual se sustituye el Estatuto Tributario de los Impuestos Administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales” (págs. 3 a 70).

En el Acta 03 del 15 de noviembre de 2006 aparece la continuación de la discusión de las Comisiones Terceras y Cuartas Constitucionales Permanente de la Cámara y Senado del “Proyecto de Ley 039-C-06 y 043-S-06 “Por la cual se sustituye el Estatuto Tributario de los Impuestos Administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales” (págs. 3 a 70). En esta sesión, a pesar que se había citado para votación, se discutió pero no se votó el Proyecto de Ley 039 de 2006 Cámara, 043 de 2006, Senado, y en dicha sesión se anunció la continuación de la discusión y votación del proyecto para el día 21 de noviembre de 2006.

En el Acta 04 del 21 de noviembre de 2006 aparece la continuación de la discusión y votación de las Comisiones Terceras y Cuartas Constitucionales Permanente de la Cámara y Senado del “Proyecto de Ley 039-C-06 y 043-S-06 “Por la cual se sustituye el Estatuto Tributario de los Impuestos Administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales” (págs. 3 a 170). En el Acta 04 se lee (págs. 168-169):

“PRESIDENTE: Correcto vamos entonces al artículo 58 que tiene que ver con las derogatorias.

H.S. GABRIEL ZAPATA CORREA: El artículo 58, es el que tiene que ver con las derogatorias, estas fueron incluidas y aceptadas por el Ministerio de Hacienda, de ALIRIO VILLAMIZAR, “Suprímase el artículo 297 del Estatuto Tributario, la expresión “… creado mediante la presente ley”; Deróguese el artículo 33 del Estatuto Tributario; Deróguese el inciso segundo del parágrafo 5° del artículo 420 del Estatuto Tributario; exclúyase y retírese de las derogatorias el parágrafo 2° del artículo 850 con el fin de dar coherencia a lo dispuesto en el artículo 16, una propuesta de SANTIAGO CASTRO Y EL REPRESENTANTE GAVIRIA, ahí quedó ya señor Presidente el artículo listo.

PRESIDENTE: En consideración el artículo 58 tal como viene en la ponencia, en la Gaceta 527, con las modificaciones leídas por el coordinador ponente, el Senador GABRIEL ZAPATA, se cierra la discusión. Lo aprueba la Comisión Tercera del Senado?

SECRETARIO COMISIÓN TERCERA SENADO: Lo aprueba Sr. Presidente.

PRESIDENTE: Comisión Cuarta del Senado?

SECRETARIO COMISIÓN CUARTA DEL SENADO? Lo aprueba señor Presidente.

PRESIDENTE: Comisión Cuarta de Cámara?

SECRETARIO COMISIÓN CUARTA DE CÁMARA: Ha sido aprobada señor Presidente.

PRESIDENTE: Título del proyecto señora Secretaria.

SECRETARIA: Proyecto de Ley 039 de 2006 Cámara, 043 de 2006 Senado “Por la cual se modifica el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”.

Leído el título Señor Presidente, el nuevo título propuesto por los ponentes.

PRESIDENTE. Ha sido leído el título del Proyecto, en consideración el título del proyecto, se abre la discusión, aviso que se va a cerrar, queda cerrado. Lo aprueba la Comisión tercera de Senado?

SECRETARIO COMISIÓN TERCERA SENADO: Sí lo aprueba Sr. Presidente.

PRESIDENTE: Comisión Cuarta del Senado?

SECRETARIO COMISIÓN CUARTA DEL SENADO: Lo aprueba Sr. Presidente.

PRESIDENTE: Comisión Cuarta de Cámara?

SECRETARIO DE LA COMISIÓN CUARTA DE CÁMARA: Si lo aprueba señor Presidente.

PRESIDENTE: Comisión Tercera Cámara?

SECRETARIA DE LA COMISIÓN TERCERA DE CÁMARA: ha sido aprobada el título propuesto por los señores ponentes señor Presidente.

PRESIDENTE: Quieren los Honorables Congresistas que este Proyecto pase a segundo debate? Comisión Tercera del Senado?

SECRETARIO COMISIÓN TERCERA SENADO: Lo quiere Sr. Presidente.

PRESIDENTE: Comisión Cuarta del Senado?

SECRETARIO COMISIÓN CUARTA DEL SENADO: También Lo quiere Sr. Presidente.

PRESIDENTE: Comisión Tercera de la Cámara?

SECRETARIO COMISIÓN TERCERA DE CÁMARA: Así lo quiere Sr. Presidente.

PRESIDENTE: Se designan en consecuencia los mismos ponentes para segundo debate” (Subrayado y negrilla fuera de texto).

Por tanto, en la sesión del 21 de noviembre de 2006 se aprobó el artículo 58 que tenía que ver con las derogatorias tal como venía en la ponencia publicada en la Gaceta 527, con las modificaciones introducidas por el coordinador ponente, el Senador Gabriel Zapata, y fue aprobado por las comisiones conjuntas de Cámara y Senado. En el artículo tal y como quedó aprobado se incluyó la derogación del artículo 33 del Estatuto Tributario.

Evidencia la Sala que en estas sesiones de discusión y aprobación, se puso a consideración y aprobación de los miembros de las Comisiones Conjuntas de Cámara y Senado el artículo de derogatorias tal como venía en la ponencia para primer debate publicada en la Gaceta 527, en el que se incluía expresamente la derogatoria del artículo 33 del Estatuto Tributario, derogatoria que fue reiterada por la modificación propuesta por el H.S. Gabriel Zapata, no existiendo por tanto omisión de debate, como lo alega la demandante.

2.3. Segundo debate en plenaria de la Cámara de Representantes

2.3.1. Publicación de ponencia para segundo debate en la Cámara: En la Gaceta Año XV N° 619 del 4 de diciembre de 2006, Cámara, se publicó la ponencia para segundo debate al Proyecto de Ley 039 de 2006 Cámara, 043 de 2006 Senado, “por la cual se modifica el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales” con el pliego de modificaciones a dicho proyecto de ley, que contenía 78 artículos (págs. 1 a 16). En el artículo 78 sobre vigencia y derogatorias incluía el aparte “el artículo 33” demandado en esta oportunidad.

En la Gaceta Año XV N° 623 del 6 de diciembre de 2006 del 6 de diciembre de 2006, Cámara, se publicó el informe de ponencia para segundo debate al Proyecto de Ley 039 de 2006 Cámara, 043 de 2006 Senado “por la cual se modifica el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales” (págs. 14 a 16).

2.3.2. Discusión y aprobación en segundo debate en la Cámara: En el Acta 32 de la sesión ordinaria del día lunes 11 de diciembre de 2006, publicada en la Gaceta Año XV N° 25 del 2 de febrero de 2007 (págs. 12 a 79), sesión en la que se votaron los artículos 1° a 32, 34 a 76; y Acta 33 de la sesión ordinaria del 12 de diciembre de 2006, publicada en la Gaceta Año XVI N|° 34 del viernes 9 de febrero de 2007 (págs. 12 a 20), sesión en la que votaron los artículos 33, 77 y 78. Respecto del artículo 78, este artículo fue aprobado como venía en la ponencia. En estas Actas se encuentra el debate y la aprobación del texto definitivo en plenaria de la Cámara de Representantes.

En el Acta 33 del 12 de diciembre de 2006 (págs. 19-20) se lee:

“Proyecto de Ley número 039 de 2006 Cámara, 043 de 2006 Senado, por la cual se modifica el Estatuto Tributario de los Impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales

Está leído el Título presidente.

El Secretario General, doctor Angelina Lizcano Rivera, informa:

¿Aprueba la Corporación, el Título?

El Secretario General, doctor Angelina Lizcano Rivera, informa:

Aprobado Presidente.

Dirige la sesión el Presidente, honorable Representante Alfredo Cuello Baute:

¿Quiere la Plenaria que este proyecto sea Ley de la República?

El Secretario General, doctor Angelina Lizcano Rivera, informa:

Así lo quiere Presidente”.

En la Gaceta Año XV N° 697 del 29 de diciembre de 2006 se publicó el “texto definitivo plenaria de la Cámara al Proyecto de Ley número 039 de 2006 Cámara, 043 de 2006 Senado, aprobado en segundo debate en la sesión plenaria de la honorable Cámara de Representantes los días 11 y 12 de diciembre de 2006, según consta en las Actas 032 y 033, previo su anuncio el día 6 de diciembre de 2006, según Acta 031, por la cual se modifica el Estatuto Tributario de los Impuestos Administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales” (págs. 14 a 27). El texto definitivo aprobado en plenaria contenía 78 artículos, y el artículo 78 sobre vigencia y derogatorias contenía el aparte “el artículo 33”.

2.4. Segundo debate en Plenaria del Senado de la República

2.4.1. Publicación de ponencia para segundo debate en Senado: En la Gaceta  617 de 2006, del lunes 4 de diciembre de 2006, Senado de la República, se publica la “ponencia para segundo debate al Proyecto de Ley número 039 de 2006 Cámara, 043 de 2006 Senado, por la cual se modifica el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales” (págs. 1 a 28). Este proyecto contenía 80 artículos. El artículo 80 era el relativo a las vigencias y derogatorias, y en este artículo, se incluyó en la parte final el aparte “Derógase el artículo 33 del Estatuto Tributario”.

2.4.2. Discusión y aprobación en segundo debate en Senado: En la Gaceta del Congreso 071 del martes 13 de marzo de 2007, se publicó el Acta 37 de la sesión ordinaria del día martes 12 de diciembre de 2006, en la cual se aprobó el proyecto de ley que se convirtió en Ley de la República (págs. 70-75). En el acta se lee:

“PROPOSICIÓN NUMERO 228

Vétese el Proyecto de ley 039 de 2006 Cámara, 043 de 2006 Senado, como fue aprobado por la Cámara de Representantes con sus respectivas modificaciones.

(…)

Por secretaría se da lectura al título del Proyecto de Ley número 43 de 2006, 039 de 2006 Cámara, por la cual se modifica el Estatuto Tributario de los Impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

Leído este, la Presidencia lo somete a consideración de la plenaria, y cerrada su discusión pregunta: ¿Aprueban los miembros de la Corporación el título leído? Y estos le imparten su aprobación.

Deja constancia de su voto negativo a la aprobación del título del proyecto, la bancada del Partido Liberal.

Cumplidos los trámites constitucionales, legales y reglamentarios, la Presidencia pregunta: ¿Quieren los Senadores presentes que el proyecto de ley aprobado sea ley de la República? Y estos responden afirmativamente.

Deja constancia de su voto negativo a la aprobación proyecto como ley, la bancada del Partido Liberal”.

2.5 Comisiones Accidentales de Conciliación

2.5.1. Publicación y aprobación del Acta de Conciliación en Cámara: En la Gaceta Año XV N° 662 del 13 de diciembre de 2006, Cámara, fue publicado el informe de conciliación al proyecto de ley en mención (págs. 1 a 14). Allí se afirma que la Comisión de Conciliación reunida el 13 de diciembre de 2006, dirimió las controversias existentes entre los textos aprobados por las Plenarias del honorable Senado de la República y de la honorable Cámara de Representantes, por lo cual decidió acoger el texto de conciliación que se publica en dicha gaceta, el cual consta de 78 artículos. En el artículo 78 del texto conciliado sobre vigencia y derogatorias se incluye el aparte “el artículo 35” demandado.

En la Gaceta Año XVI N° 12 del 26 de enero de 2007 se encuentra publicado y aprobado el acta de conciliación al Proyecto de Ley 039 de 2006 Cámara (pág. 11) en donde se lee:

“Señor Presidente. De acuerdo con el mandato del artículo 161 de la Constitución Nacional y el artículo 187 de la Ley 5ª de 1992, las Comisiones del (sic) Conciliación reunidas el 13 de diciembre de 2006, dirimió las controversias existentes entre los textos aprobados por la plenaria de la Cámara de Representantes y el Senado de la República en el Proyecto de Ley número 039 de 2006 Cámara, 043 de 2006 Senado, por la cual se modifica el Estatuto Tributario de los Impuestos de Aduanas Nacionales, y se anexa el texto que fue anunciado y publicado previamente, firman los Conciliadores:…

Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor William Ortega Rojas:

Se somete a consideración el acta de conciliación, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada, ¿aprueba la honorable Cámara de Representantes?

El Secretario General, doctor Angelina Lizcano Rivera, informa:

Ha sido aprobada el acta de conciliación de la reforma tributaria”.

2.5.2. Publicación y aprobación del Acta de Conciliación en Senado: En la Gaceta Año XV N° 663 del miércoles 13 de diciembre de 2006, Senado de la República, se publica el informe de conciliación al Proyecto de Ley 039 de 2006

Cámara, 043 de 2006 Senado, “por el cual se modifica el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”. Este informe contenía 78 artículos. El artículo 78 sobre vigencias y derogatorias incluía el aparte “el artículo 33”. Se hace constar que “en Sesión Plenaria del día 12 de diciembre de 2006, fue aprobado en segundo debate el Texto Definitivo del Proyecto de Ley número 039 de 2006 Cámara, 043 de 2006 Senado”.

En la Gaceta Año XVI N° 73 del martes 13 de marzo de 2007 se publica el Acta 39 de la sesión ordinaria del día jueves 14 de diciembre de 2006, en donde se publica y aprueba el informe de conciliación, en los siguientes términos:

“De acuerdo con el mandato del artículo 161 de la Constitución Nacional y artículo 186 de la Ley 5ª de 1992, la Comisión de Conciliación reunida el 13 de diciembre de 2006, dirimió las controversias existentes entre los textos aprobados por las Plenarias del honorable Senado de la República y de la honorable Cámara de Representantes, por lo cual la Comisión decidió acoger el siguiente texto:

TEXTO CONCILIADO

AL PROYECTO DE LEY NÚMERO 039 DE 2006 CÁMARA, 043 DE 2006 SENADO

Por el cual se modifica el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”.

El texto conciliado contenía 78 artículos. El artículo 78 sobre Vigencia y derogatorias contenía el aparte “el artículo 33” hoy demandado.

En el Acta 39 del 14 de diciembre (pág. 39) aparece constancia de la aprobación del texto conciliado, en los siguientes términos:

“Por solicitud del honorable Senador Gabriel Ignacio Zapata Correa, la Presidencia somete a consideración de la plenaria la suficiente ilustración y, cerrada su discusión, esta le imparte su aprobación.

La Presidencia abre la votación del Informe de Mediación leído al Proyecto de Ley número 113 de 2006 Senado, 125 de 2006 Cámara, e indica a la Secretaría llamar a lista para verificar la votación, en forma nominal.

Una vez realizado este, la Presidencia cierra la votación y por Secretaría informa el siguiente resultado:

Por el sí: 58

Por el no: 20

Total: 78 votos”.

En la Gaceta Año XVI N° 73 del martes 13 de marzo de 2007, se publica el Acta 39 de la sesión ordinaria del día jueves 14 de diciembre de 2006, en donde se publica el texto conciliado al Proyecto de Ley 039 de 2006 Cámara, 043 de 2006 Senado, aprobado en sesión del miércoles 13 de diciembre de 2006 (págs. 17 a 39), con sus 78 artículos y el artículo 78 sobre vigencias y derogatorias contentivo del aparte “el artículo 33” hoy demandado, tal como quedó aprobado.

2.6. De lo expuesto en el trámite legislativo del parágrafo del aparte demandado del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006, esta Corte concluye:

2.6.1. El proyecto presentado por el Gobierno Nacional, se proponía sustituir el Estatuto Tributario, y en su artículo 2°, sobre vigencias y derogatorias, proponía derogar el Decreto 624 de 1989 y todas aquellas normas legales referidas a los impuestos de renta, sobre las ventas, gravamen a los movimientos financieros y retención en la fuente que no se encontraran incorporadas en el proyecto propuesto. Por consiguiente, el proyecto original del gobierno se proponía desde un principio la derogatoria también del artículo 33 del Estatuto Tributario o Decreto 624 de 1989, al pretender sustituir en su integridad el ordenamiento tributario. Por lo demás, las Comisiones Conjuntas podían luego modificar parcial o totalmente el proyecto original, manteniendo la consistencia y la unidad de materia, y en el caso concreto, incluir la derogatoria del artículo 33 del Estatuto Tributario, como efectivamente ocurrió en una ponencia para primer debate, propuesta de derogatoria que quedó aprobada en el texto final del primer debate y en el texto final del proyecto que se convirtió en ley de la República.

El proyecto propuesto por el gobierno —Proyecto de Ley 039 de 2006 Cámara— fue publicado en la Gaceta del Congreso Año XV N° 262 del 28 de julio de 2006 (págs. 1 a 88) y contenía también exposición de motivos, cumpliendo de esta forma con lo dispuesto por el numeral 1° del artículo 157 de la Constitución Política, y el artículo 145 y el numeral 1° del artículo 147 de la Ley 5ª de 1992.

2.6.2. Los tres informes para ponencia en primer debate en las comisiones conjuntas tercera y cuarta de Cámara y Senado fueron publicados en las Gacetas 523 del 8 de noviembre de 2006 y N° 527 de 9 de noviembre de 2006, cumpliéndose de esa forma la obligación de publicar el proyecto antes de darle trámite en primer debate, de conformidad con el numeral 1° del artículo 157 de la Constitución Nacional, y contenían todos ellos exposición de motivos.

La ponencia presentada por el Representante Wilson Borja presentaba como título “por la cual se sustituye el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales” (subrayado fuera de texto), y proponía 30 artículos, dentro de los cuales no se hacía mención a derogatorias. La ponencia presentada por el coordinador ponente de la Comisión Tercera de la Cámara, Luis Almario Rojas, tenía como título “por la cual se modifica el Estatuto Tributario de los Impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales” (subraya fuera de texto). De otra parte, la ponencia presentada por el resto de los ponentes de las Comisiones Tercera y Cuarta de Cámara y Senado, tenía por título “por la cual se modifica el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, y en ella se solicitaba la aprobación del cambio de título. Esta última ponencia, contenía un pliego de modificaciones de 58 artículos. El artículo 58 sobre Vigencia y derogatorias no incluía la derogatoria del artículo 33 del antiguo Estatuto Tributario, derogado en el artículo 78 del texto final aprobado y se encuentra demandado en esta oportunidad. La Corte encuentra por tanto, que también se cumplió con lo consagrado en el artículo 154 de la Constitución Nacional.

2.6.3. La Sala evidencia que existieron dos sesiones de discusión del proyecto realizadas en primer debate en las comisiones conjuntas terceras y cuartas de Cámara y Senado, en las sesiones del 22 de agosto y 14 de noviembre, según consta en las actas 01, 02 de las fechas respectivas.

2.6.4. Así mismo, la Corte constata que existieron dos sesiones de discusión y aprobación final del proyecto de ley en primer debate. Así, se llevaron las sesiones de discusión y aprobación los días 15 y 21 de noviembre de 2006, en la que se discutió y aprobó finalmente el proyecto. En sesión del 21 de noviembre de 2006, según consta en el Acta 04 de la fecha, se aprobó el proyecto con el título: “Proyecto de Ley 039 de 2006 Cámara, 043 de 2006 Senado “Por la cual se modifica el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”. En esta misma sesión se aprobó el artículo 58 que tenía que ver con las derogatorias tal como venía en la ponencia Gaceta 527, con las modificaciones introducidas por el coordinador ponente, el Senador Gabriel Zapata, y fue aprobado por las comisiones conjuntas de Cámara y Senado. En el artículo tal y como quedó aprobado se incluía la derogación del artículo 33 del Estatuto Tributario.

Observa la Sala, que la derogación del artículo 33 del Estatuto Tributario, fue por tanto propuesta y aprobada finalmente en el primer debate en las sesiones conjuntas terceras y cuartas de Cámara y Senado, y que por tanto se cumplió con el requisito del debate, de conformidad con el numeral 2° del artículo 157 de la Constitución Política y los artículos 94 y numeral 2° del artículo 147 de la Ley 5ª de 1992.

2.6.5. Ya en segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes, la ponencia para segundo debate se publica en la Gaceta Año XV N° 619 del 4 de diciembre de 2006, Cámara, (págs. 1 a 16), con el título Proyecto de Ley 039 de 2006 Cámara, 043 de 2006 Senado, “por la cual se modifica el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”, proyecto que contenía un pliego de modificaciones de 78 artículos, cuyo artículo 78 sobre vigencia y derogatorias incluía el aparte “el artículo 33” demandado en esta oportunidad. El informe de ponencia para segundo debate al proyecto de ley se publica en la Gaceta Año XV N° 623 del 6 de diciembre de 2006.

La discusión y aprobación en segundo debate se lleva a cabo en las sesiones del 11 y 12 de diciembre de 2006, según consta en el Acta 32 y 33 correspondientes, publicados en las Gacetas Año XV N° 25 del 2 de febrero de 2007 (págs. 12 a 79) y Gaceta. Año XVI N° 34 del viernes 9 de febrero de 2007 (págs. 12 a 20). En la sesión del 11 de diciembre se votaron los artículos 1° a 32 y 34 a 76; mientras que en la sesión del 12 de diciembre se votaron los artículos 33, 77 y 78. Respecto del artículo 78 sobre derogatorias, este artículo fue aprobado como venía en la ponencia, con la inclusión del aparte “el artículo 33”.

El texto definitivo aprobado en la plenaria de la Cámara se publicó en la Gaceta Año XV N° 697 del 29 de diciembre de 2006, texto que como se anotó contenía 78 artículos, cuyo artículo 78 sobre vigencia y derogatorias incluía el aparte “el artículo 33”, demandado en esta ocasión.

2.6.6. En segundo debate en la plenaria del Senado, la ponencia para segundo debate se publica en la Gaceta 617 de 2006, del lunes 4 de diciembre de 2006, bajo el título “ponencia para segundo debate al Proyecto de ley número 039 de 2006 Cámara, 043 de 2006 Senado, por la cual se modifica el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales” (págs. 1 a 28). Este proyecto contenía 80 artículos, cuyo artículo 80 era relativo a las vigencias y derogatorias, en donde se incluyó en la parte final el aparte “Derógase el artículo 33 del Estatuto Tributario”.

La discusión y aprobación en segundo debate en Senado se llevó a cabo en la sesión del 12 de diciembre de 2006, según obra en el Acta 37 de la fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 071 del martes 13 de marzo de 2007.

2.6.7. La Comisión Conciliatoria dirimió en sesión del 13 de diciembre de 2006, las diferencias existentes entre los textos aprobados por las plenarias de la Cámara y Senado, de conformidad con el artículo 161 de la Constitución Nacional y el artículo 187 de la Ley 5ª de 1992. El Acta de Conciliación fue publicada en la Gaceta Año XV N° 662 del 13 de diciembre de 2006. El texto de conciliación contaba de 78 artículos, y el artículo 78 sobre vigencia y derogatorias fue objeto de conciliación y en él se incluye el aparte “el artículo 33” demandado.

Este texto conciliación fue publicado y aprobado en la Cámara, según consta en la Gaceta Año XVI N° 12 del 26 de enero de 2007. Igualmente, este texto de conciliación fue publicado y aprobado en el Senado, según obra en las Gacetas Año XV N° 663 del miércoles 13 de diciembre de 2006 y en la Gaceta Año XVI N° 73 del martes 13 de marzo de 2007, en donde se publica el Acta 39 de la sesión ordinaria del día jueves 14 de diciembre de 2006.

2.6.8. Ahora bien, el primer cargo de forma efectuado por la demandante, se centra en tres argumentos: se afirma en primer lugar, que no existió publicación de la ponencia para primer debate, en segundo lugar, que no existió exposición de motivos, y en tercer lugar, que se vulneró el principio de identidad. El segundo cargo, esgrime la falta de discusión y debate en las Comisiones Conjuntas de la derogatoria del artículo 33 del Estatuto Tributario, que se aprobó en el artículo 78 de la Ley 1111 de 2006.

Pasa por tanto la Corte, a presentar una exposición sobre los principios que se consideran vulnerados para entrar a decidir si existió vulneración de los mismos.

3. Los principios de consecutividad e identidad(3)

Estos dos principios en materia de trámite legislativo, han sido transcendentales para esta corporación, en el sentido que son fundamento esencial del ‘principio democrático’.

En consecuencia, esta Corte en varios pronunciamientos ha establecido la importancia y alcance de estos principios y su marcada incidencia al interior de la elaboración de la ley. De la jurisprudencia constitucional se puede resumir lo siguiente:

3.1. La regla general, en punto del proceso de elaboración de una ley, consiste en que el proyecto (i) haya sido publicado oficialmente por el Congreso antes de darle curso en la comisión respectiva; (ii) que haya sido aprobado en primer debate en la correspondiente Comisión Permanente de cada Cámara, o en su defecto, en sesión conjunta de las Comisiones Permanentes de cada Cámara; (iii) que haya sido aprobado en cada Cámara en segundo debate; y finalmente, (iv) que haya obtenido la sanción del Gobierno Nacional.

3.2. Estos cuatro debates deben realizarse de manera ‘completa e integral para que lo aprobado o improbado tenga plena validez’, exceptuándose aquellos casos en los cuales el Presidente de la República presente un mensaje de urgencia al interior del trámite legislativo. Situación en la cual es constitucionalmente factible que sesionen ‘conjuntamente las comisiones permanentes de las Cámaras’.

En el presente caso, los debates se ceñirán a tres. Razón por la cual sesionaron de manera conjunta las Comisiones Terceras y Cuartas permanentes tanto de Cámara de Representantes como de Senado.

No obstante, estas sesiones se realicen conjuntamente y los debates sean tres, cada uno de estos debe surtirse en forma completa e integral, con el fin de que el contenido normativo sea sometido al trámite legislativo especial y pueda entenderse validamente aprobado.

3.4. El principio de identidad consiste en que las Cámaras debatan y aprueben regulaciones concernientes a las materias de que trata la ley, esto es, que exista identidad en el contenido material de las disposiciones.

La jurisprudencia ha aclarado que la relativización del principio de identidad no puede entenderse en sentido absoluto o ilimitado hasta el punto que lo haga del todo nugatorio, ya que la posibilidad de introducir modificaciones y adiciones a los proyectos de ley solo resulta constitucionalmente viable, cuando el asunto o materia a que se refiere haya sido objeto de ‘discusión’, votación, aprobación o no, en primer debate.

De presentarse discrepancias entre las cámaras, existe la posibilidad de reunir una comisión accidental para que concilie dichas diferencias. Sin embargo, en aras del principio de consecutividad e identidad referidos, las materias que se concilien deben haber sido discutidas, votadas, aprobadas o improbadas en primer debate(4).

4. Las normas derogatorias y el principio de identidad o unidad de materia

Respecto de la naturaleza de las normas derogatorias y el principio de unidad de materia, consagrado en el artículo 158 de la Constitución Nacional, hay que realizar aquí la salvedad que por lo demás esta disposición superior no se encuentra dirigida a las normas derogatorias, que constituyen una unidad con las normas derogadas y no con el resto de las disposiciones de la ley que las deroga. De este modo, las cláusulas derogatorias no imponen ningún deber de conducta ni ninguna abstención de comportamiento, ya que simplemente se limitan a disponer la terminación de la vigencia de preceptos legales y, por tanto, carecen de contenido normativo que permita determinar la relación de materia con el resto del ordenamiento en que se hallan insertas.

Por medio de la derogación se cancela la vigencia de normas legales, produciéndose de esta forma la cesación de sus efectos y, por ende, su exclusión del ordenamiento positivo. Se trata entonces de la cristalización negativa de la facultad legislativa, ya que de la misma manera que el Congreso expide normas, puede suprimirlas, disponiendo su eliminación del sistema, sustituirlas o modificarlas, siguiendo el principio según el cual las cosas se deshacen como se hacen.

La derogación puede ser expresa o tácita. Es expresa cuando la autoridad competente, esto es, el legislador señala en forma precisa y concreta los artículos u ordenamientos que deroga. Para que ella opere no es necesaria la intervención del intérprete o aplicador del derecho, pues simplemente se trata de excluir de la normatividad unos o varios preceptos legales, a partir del momento en que el legislador lo determine. En estos casos no se presenta ningún conflicto o incoherencia normativa entre la norma derogatoria y la derogada.

La derogación tácita tiene lugar cuando existe incompatibilidad entre lo dispuesto en la nueva ley respecto de lo regulado en la anteriormente vigente, lo que significa que debe haber cambio de legislación. En estos casos es necesario que el legislador haya generado una incoherencia normativa, al expedir las nuevas leyes. Para determinar la incompatibilidad de las disposiciones legales correspondientes es necesaria la intervención del intérprete o aplicador de la norma a quien le corresponde detectar la inconsistencia, y realizar una ordenación de preferencia entre una y otra norma conflictiva. No toda incoherencia normativa da lugar a una derogación por incompatibilidad, pues solo hay derogación cuando la orientación de las normas conflictivas se realiza aplicando el criterio de lex posterior.

La derogación orgánica, que se presenta cuando el legislador regula ‘íntegramente’ la materia a que la anterior se refería, así no exista incompatibilidad entre las disposiciones consagradas en una y otra, para la gran mayoría de doctrinantes ella está incluida en la derogación tácita. Sin embargo, para otros, esta es una clase totalmente independiente.

La derogación de la ley es competencia privativa y exclusiva del Congreso de la República, como ya se ha anotado, no solo porque la Constitución colombiana expresamente así lo señala en el numeral 1° del artículo 150, al asignarle la función de “Interpretar, reformar y derogar las leyes”, sino también se funda “en el propio principio democrático y en la soberanía popular (C.P., arts. 1° y 3°), que hacen que las potestades legislativas, siempre y cuando no violen normas superiores, deben ser consideradas inagotables. El Legislador actual no puede atar al Legislador del mañana, pues esto anularía el principio democrático, ya que unas mayorías ocasionales, en un momento histórico, podrían subordinar a las mayorías del futuro. La derogación de las leyes encuentra entonces sustento en el principio democrático, en virtud del cual las mayorías pueden modificar y contradecir las regulaciones legales precedentes, con el fin de adaptarlas a las nuevas realidades históricas, con base en el juicio político de conveniencia que estas nuevas mayorías efectúen. En materia legislativa, debe entenderse que la última voluntad de los representantes del pueblo, manifestada por los procedimientos señalados en la Carta, prevalece sobre las voluntades democráticas encamadas en las leyes previas. Tal es pues el fundamento constitucional del principio lex posterior derogat anterior”(5).

Así pues es válido afirmar que el legislador cuenta con facultad constitucional para modificar, sustituir o derogar la legislación preexistente, en el momento en que lo considere necesario o conveniente, sin limitación alguna, pues el constituyente no le impuso ninguna restricción ni condicionó el ejercicio de esa potestad, salvo en lo que se relaciona con la clase de leyes que se derogan, pues una ley solo puede ser derogada por otra de igual o superior jerarquía; lo que significa por ejemplo, que una ley ordinaria no puede derogar normas de una estatutaria o de una orgánica.

La derogación del artículo 33 del Estatuto Tributario, contenida en el artículo 78 de la Ley 1111 de 2006, no vulneraba entonces el principio de unidad de materia, pues en primer lugar, fue propuesta desde el primer debate y en segundo lugar es facultad del legislador ejercer esa clase de actos respecto de la legislación preexistente (art. 150-1), en el momento que lo considere necesario o conveniente.

5. Del caso concreto

De lo constatado y argumentado en esta providencia, se concluye con relación con la derogatoria del artículo 33 del Estatuto Tributario, que corresponde al aparte “el artículo 33” contenido en el artículo 78 de la Ley 1111 de 2006, lo siguiente:

5.1. El Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito P