Concepto 67015 de 29-08-2007

Apreciados usuarios de este muy importante sitio web:
A continuación “pego” el tenor de la petición para ustedes saque sus popias conclusiones:
Señor:
JEFE OFICINA JURÍDICA
DIRECCIÓN GENERAL
DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES
E. S. D.

Ref: Derecho de petición en interés general.

CARLOS EDUARDO BARBOSA LARIOS, mayor y domiciliado en Barranquilla, identificado como al pie de mi firma aparece, en ejercicio del derecho fundamental de petición en interés general, al señor Jefe de la Oficina Jurídica, de manera respetuosa procedo a formularle las siguientes

PETICIONES

1. Que se corrija la doctrina de la DIAN sobre la interpretación de los artículos 816 y 854 del Decreto 624 de 1989 o Estatuto Tributario en lo que respecta al término o fecha inicial del plazo para solicitar la compensación o la devolución de los saldos a favor en el caso de las declaraciones presentadas antes de la fecha del vencimiento del plazo para declarar, y en consecuencia, se revoque la interpretación jurídica contenida en los Conceptos Nos. 76457 de septiembre 7 de 2006, 077148 de 2004, de noviembre 10, y cualesquiera otros que contengan la misma línea interpretativa que sostiene que sólo se puede solicitar la compensación o devolución dentro del plazo de dos años contados a partir de la fecha del vencimiento del plazo para declarar, cuando el legislador únicamente previó el plazo mencionado como plazo de caducidad y no para el ejercicio del derecho como erradamente se viene interpretando oficialmente por parte de los funcionarios de la DIAN con fundamento en tales conceptos.

2. Que una vez acogidos los planteamientos expuestos en este memorial, se proceda a dar la publicidad prevista por la Ley 223 de 1995, en su artículo 224, así como a darlo a conocer a los funcionarios encargados de decidir las solicitudes de devolución de saldos a favor en las declaraciones tributarias.

Lo anterior, de conformidad con las razones que en acápite seguido le expongo:

RAZONES EN QUE SE SUSTENTA LA PETICIÓN

Con la intención de que el ente administrador de los impuestos de orden nacional ajuste a derecho sus conceptos interpretativos de la disposiciones 816 y 854 del Decreto 624 de 1989 o Estatuto Tributario (en adelante E.T.) en cuanto efectúe una interpretación más respetuosa de la intención del legislador en lo que respecta a la fecha inicial del plazo para solicitar la compensación o la devolución de los saldos a favor en las declaraciones tributarias, por cuanto hasta el momento, la doctrina vigente y de obligatorio cumplimiento para los funcionarios encargados de las funciones de devolver saldos a favor en las declaraciones tributarias; está llevándolos al desconocimiento de la ley y de las disposiciones reglamentarias de la misma, al inadmitir e incluso rechazar sin causal expresa contenida en el artículo 857 ibidem, tales solicitudes de devolución, al fundamentar sus decisiones en la interpretación dada por la Oficina Jurídica a los artículos 816 y 854 ejusdem, que considera que sólo es viable la solicitud, cuando se presenta dentro de los dos (2) años contados a partir de la fecha del vencimiento del plazo para declarar el contribuyente o responsable; cuando éste hito sólo es para el conteo del plazo máximo concedido para efectos de la caducidad(1) del ejercicio de la solicitud y no para el ejercicio de la misma, puesto que el derecho a la solicitud nace una vez se tiene presentada la declaración, derecho que está consagrado en el artículo 850 ibíd., por cuanto allí claramente el legislador expresa que “Los contribuyentes… que liquiden saldos a favor de sus declaraciones tributarias podrán solicitar su devolución”, lo cual quiere decir que una vez se tenga presentada la liquidación privada del saldo a favor surge con ésta dicho derecho; otra cosa es que transcurridos los dos (2) años contados a partir del la fecha del vencimiento del plazo para declarar, si no se ha presentado la solicitud, caduque entonces tal derecho, que es el fenómeno procesal de la caducidad que regula el artículo erradamente invocado para considerarlo como uno de los fundamentos fácticos de su inadmisión(2), pero que no fija la fecha del vencimiento como extremo inicial para ejercer el derecho a las acciones de reclamación y compensación; sino todo lo contrario, establece un término(3) más amplio para dicho ejercicio como en el caso de las declaraciones presentadas antes de la fecha del vencimiento del plazo para declarar, en que el derecho surge antes de dicha fecha por haberse liquidado ya el saldo a favor de manera privada, de manera que el legislador no condicionó dicho ejercicio a una fecha a partir de la cual sólo es posible tal ejercicio del derecho, de allí que es claro en palabras del profesor GUASTINI(4) que el legislador ha dicho exactamente lo que quería decir y es evidente que lo que no ha dicho no quería decirlo; de manera que si hubiera querido decirlo, lo habría dicho, de allí que la locución “a más tardar” lo sea sólo o únicamente para señalar el plazo máximo en que ha de efectuarse la petición de devolución, brindando así la seguridad jurídica de un término cierto y concediendo un plazo máximo para la procedencia de la solicitud(5) y no para que todas las solicitudes necesariamente deban presentarse dentro de dicho término, pues ésta no fue la intención del legislador al redactar la norma, como paso a demostrarlo:

El Código Civil, que consagra el criterio interpretativo literal en su artículo 28., acerca del significado de las palabras señala que “Las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas palabras; pero cuando el legislador las haya definido expresamente para ciertas materias, se les dará en éstas su significado legal.”

En este orden de ideas, paso a verificar si el legislador definió la expresión “a más tardar” contenida en los artículos 816 y 854 del E.T.:

1. El ordenamiento común, en sus artículos 67 y 68, con las modificaciones de que fuera objeto por el Código de Régimen Político y Municipal, establece en materia de plazos que

“Todos los plazos de días, meses o años de que se haga mención legal, se entenderá que terminan a la media noche del último día del plazo. Por año y por mes se entienden los del calendario común, por día el espacio de veinticuatro horas; pero en la ejecución de las penas se estará a lo que disponga la ley penal.
El primero y último día de un plazo de meses o años deberán tener un mismo número en los respectivos meses. El plazo de un mes podrá ser, por consiguiente, de 28, 29, 30 o 31 días, y el plazo de un año de 365 o 366 días, según los casos.
Si el mes en que ha de principiar un plazo de meses o años constare de más días que el mes en que ha de terminar el plazo, y si el plazo corriere desde alguno de los días en que el primero de dichos meses excede al segundo, el último día del plazo será el último día de este segundo mes.
Se aplicarán estas reglas a las prescripciones, a las calificaciones de edad, y en general a cualesquiera plazos o términos prescritos en las leyes o en los actos de las autoridades nacionales, salvo que en las mismas leyes o actos se disponga expresamente otra cosa. (Resaltas no son del texto)

En cuanto a los límites del plazo, que

“Cuando se dice que un acto debe ejecutarse en o dentro de cierto plazo, se entenderá que vale si se ejecuta antes de la media noche en que termina el último día del plazo. Cuando se exige que haya transcurrido un espacio de tiempo para que nazca o expiren ciertos derechos, se entenderá que estos derechos nacen o expiran a la media noche del día en que termine el respectivo espacio de tiempo.
Si la computación se hace por horas, la expresión dentro de tantas horas, u otras semejantes, designa un tiempo que se extiende hasta el último minuto de la última hora inclusive; y la expresión después de tantas horas, u otra semejante, designa un tiempo que principia en el primer minuto de la hora que sigue a la última del plazo.

Cuando se dice que una cosa debe observarse desde tal día, se entiende que ha de observarse desde el momento siguiente a la media noche del día anterior; y cuando se dice que debe observarse hasta tal día, se entiende que ha de observarse hasta la media noche de dicho día. (Resaltas extratextuales)

Como puede apreciarse, el Código Civil no define la expresión “a más tardar”; pero la ley es clara en cuanto dispone que las palabras de la ley deben entenderse en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas palabras, es por eso que antes de darle una interpretación a una disposición, debió consultarse la máxima autoridad de la lengua en que está redactada oficialmente la disposición, que según el artículo 10 de la Constitución es el idioma castellano, que proviene de la lengua hablada en España(6).

2. La locución adverbial “a más tardar”, según el DICCIONARIO DE LA LENGUA ESPAÑOLA, REAL ACADEMIA ESPAÑOLA, (Ob.Cit., Tomo 10, p.1452), tardar.(Del lat. Tardãre). Intr. Emplear tiempo en hacer algo. ‖2. Emplear demasiado tiempo en hacer algo. U.t.c. prnl. ‖ a más ̃ . loc. Adv.U. para señalar el plazo máximo en que ha de suceder algo. A más tardar, iré la semana que viene, indica entonces un “…plazo máximo en que ha de suceder algo.”, pero no indica que sea un plazo dentro del cual ha de suceder algo, este término es, tal como lo interpretó la Corte Constitucional al examinar la constitucionalidad de los artículos 816 y 854, en cuanto al asunto objeto de esta petición, en su Sentencia C-445/95, solamente, un término de caducidad:

12- Además, el Legislador tiene una amplia libertad para determinar el alcance de estos términos de caducidad. Por ello a la Corte únicamente compete examinar si se trata de términos que permitan, de manera razonable, que el contribuyente ejercite sus acciones, puesto que sólo una manifiesta irracionalidad de los términos podría determinar la inexequibilidad de estas regulaciones.

18- En este caso específico, las normas acusadas regulan de manera diversa los términos de caducidad y prescripción en el campo fiscal. (…) En efecto, el Estatuto Tributario no establece diferenciaciones entre los contribuyentes sino que consagra un término de caducidad menor para las acciones de reclamación de los ciudadanos frente al término de prescripción de la acción de cobro del Estado. (…) .
Ahora bien, para la Corte son evidentes los fundamentos que justifican el establecimiento de una diferencia entre, de un lado, el término de caducidad de la solicitud de compensación y reclamación de saldos por los particulares y, del otro, la prescripción de la acción de cobro de las obligaciones. (Negrillas fuera del texto)

El sentido y alcance de esta disposición es el de precisar que una vez se tenga presentada la declaración a partir de ella se tiene un plazo de dos años para solicitar la devolución de los saldos a favor; concediendo un plazo adicional (“a más tardar”) para que por muy tarde, efectúe su solicitud en el término final o fecha límite, la que se computa a partir de la fecha del vencimiento del plazo para declarar (término de caducidad), siendo ésta la interpretación correcta, pues se ajusta a las previsiones del legislador, como antes se dijo, pues no tiene sentido alguno que deba esperar a que llegue la fecha del vencimiento del plazo para declarar cuando fue cumplido en este deber legal, para proceder a presentar su solicitud de compensación o devolución porque la ley no está exigiendo tal espera, pues ello constituiría una carga más para el contribuyente o responsable, lo cual iría en contravía de los fines del Estado y de la función administrativa y el de evitar la incertidumbre tributaria en cuanto a un plazo indeterminado, en el primer sentido, porque el contribuyente tiene un plazo máximo para presentar su declaración, de tal manera que el plazo para solicitar la compensación o devolución, por obvias razones, no puede correr sin que éste haya vencido, y en un segundo sentido, al tiempo, este tiene por finalidad “ … dar seguridad a la colectividad, la cual se vería seriamente afectada si se prolongan en el tiempo en forma indefinida las relaciones jurídicas, debido no solo a la negligencia, inactividad o incuria del titular de los derechos, sino al vencimiento objetivo del plazo.”(7), pero es diferente cuando antes del vencimiento de dicho plazo se presenta la declaración en la cual el contribuyente o responsable determina el saldo a favor, pues en este caso, no tiene sentido la suspensión de la acción de compensación o devolución del saldo a favor cuando el legislador no lo hizo dada su obviedad.

En cambio, la interpretación que se está dando en los conceptos en los que se alude al término para solicitar la devolución corresponde a la del artículo 714 del E.T. que expresamente y sin necesidad de interpretar gramaticalmente dice

“La declaración tributaria quedará en firme, si dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha del vencimiento del plazo para declarar, no se ha notificado requerimiento especial.”

En este sentido, corresponde al Jefe de la Oficina Jurídica, tener en cuenta lo ordenado por la Corte Constitucional en la sentencia antes citada(8), ya que una interpretación contraria a las normas legales supone un desvarío.

DIRECCIÓN

Recibo sus comunicaciones en: Calle 80 No.78B-51, en Barranquilla, D.E.I.P.

Atentamente,

CARLOS EDUARDO BARBOSA LARIOS
C.C. No. 8.690.224 de Barranquilla

(1) “La caducidad, como es bien sabido, es un fenómeno procesal eminentemente objetivo, mediante el cual, sin consideración a otras circunstancias, con el solo transcurrir del tiempo establecido en la ley para ello sin que se haya intentado la acción judicial, se pierde la oportunidad de hacerlo; con dichos términos preclusivos, que no se interrumpen -salvo la suspensión en caso de trámite de conciliación extrajudicial- ni pueden ser renunciados, se busca poner un límite al derecho de los administrados de discutir la legalidad de las actuaciones de la Administración o de reclamar su responsabilidad patrimonial, brindando de esta manera la certeza necesaria a sus decisiones y a su situación ante determinado evento litigioso.” (Auto del diecisiete (17) de febrero de dos mil cinco (2005), Expediente No.: 26905, Consejero de Estado, Sección Tercera, Consejero Ponente: Ramiro Saavedra Becerra)
(2)ARTICULO 816. TERMINO PARA SOLICITAR LA COMPENSACION. La solicitud de compensación de impuestos deberá presentarse a más tardar dos años después de la fecha de vencimiento del término para declarar.
(3)Término (Del lat. termῐnus) m. Último punto hasta donde llega o se extiende algo. ‖2. Último momento de la duración o existencia de algo. (DICCIONARIO DE LA LENGUA ESPAÑOLA, REAL ACADEMIA ESPAÑOLA, Vigésima Segunda Emisión, Tomo 7, 2001, p.990
(4)GUATINI, Ricardo, Estudios sobre la interpretación jurídica, trad. Marina Gascón y Miguel Carbonell, Primera Edición, México, UNAM, 1999, p. 28.
(5)La locución adverbial más acompañada de la preposición a, “denotan aumento o adición” (Cfr. DICCIONARIO DE LA LENGUA ESPAÑOLA, REAL ACADEMIA ESPAÑOLA, Vigésima Segunda Emisión, Tomo 10, Madrid, 2001, p.1468.)
(6)“El Diccionario de la lengua española es una obra corporativa de la Real Academia Española, con la colaboración de las Academias hermanas, que pretende recoger el léxico general de la lengua hablada en España y en los países hispánicos. Se dirige, fundamentalmente, a hablantes cuya lengua materna es el español, quienes encontrarán en él recursos suficientes para descifrar los mensajes que les lleguen.” (DICCIONARIO DE LA LENGUA ESPAÑOLA, REAL ACADEMIA ESPAÑOLA, Op.Cit., Tomo 1, p. XXIX.)
(7)Corte Suprema de Justicia. Proceso No 1980. Sentencia del 15 de febrero de 1990. MP Jaime Sanín Greiffenstein. Gaceta Judicial. Tomo CCI, p 226., citada por la Corte Constitucional, en Sentencia C-445/95

(8)… es deber de la Administración de Impuestos facilitar y no obstaculizar a los contribuyentes el ejercicio de las acciones de reclamación y compensación, puesto que ello es una consecuencia obvia de la finalidad de las autoridades en un Estado social de derecho, en donde la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con base en los principios de moralidad, eficacia e imparcialidad.(CP arts 1º y 209). (Resaltas no textuales)

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Doy las gracias a ACTUALICESE.COM por servir de tribuna.