El Sistema Tributario Colombiano:

Impacto sobre la eficiencia y la competitividad

Fedesarrollo

Preparado para

Cámara de Comercio Colombo-Americana - Confecámaras
( 16/11/2005 )

 

* Tomado de Confecamaras

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Resumen ejecutivo

Este trabajo analiza la estructura tributaria colombiana desde una perspectiva comparada. El propósito central es evaluar la carga tributaria en Colombia con relación a un punto de referencia internacional, que permita obtener conclusiones en términos de la competitividad de las inversiones en el país en comparación con otras economías. Las comparaciones de tasas nominales de los impuestos de renta e IVA son un lugar común en el debate sobre esta materia en el país. En contraste, poco se sabe acerca de la tributación efectiva , que incluye simultáneamente diferentes tipos de impuestos (nacionales y territoriales), así como la amplia gama de beneficios tributarios existentes en el país. El calculo de las tasas marginales efectivas, discriminadas por sector económico, es uno de los principales aportes de este trabajo.

Aunque las comparaciones internacionales son de suma utilidad, no cabe duda que el análisis de los efectos de la tributación sobre la inversión, el crecimiento y la generación de empleo formal es indispensable para el diseño y debate del sistema tributario deseable para la economía colombiana. Por ello, este trabajo busca aportar algunos elementos novedosos en esta dirección, especialmente en lo relacionado con el efecto de los impuestos directos sobre la inversión productiva, así como con el efecto de los impuestos a la nómina sobre el grado de informalidad del mercado laboral.

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Como es bien conocido, el tamaño del Estado en Colombia ha crecido considerablemente durante los últimos quince años. El gasto público consolidado aumentó de 21.2% del PIB en 1990 a 33.7% del PIB en 2003, mientras que los gastos totales del gobierno central se elevaron de 11% del PIB en 1990 a 21% en 2004. Dada la necesidad de recursos fiscales para atender el mayor gasto, el Congreso y los sucesivos gobiernos han aprobado más de diez reformas tributarias de importancia desde 1990.

Como resultado de estas reformas, los ingresos tributarios del gobierno central aumentaron de 9.7% del PIB en 1990 a 14.7% del PIB en 2004. Dicho incremento es atribuible en buena parte al aumento de la tributación a la renta, cuyo recaudo pasó de 3.42% a 6.24% del PIB en igual periodo, así como el IVA que pasó de 1.7% a 4.2% del PIB. La aparición de nuevos impuestos, como el gravamen a los movimientos financieros –cuyos recaudos ascendieron en 2004 a 0.87% del PIB--y el impuesto al patrimonio, que representó en ese año ingresos por 0.18% del PIB, también han contribuido a aumentar la tributación.

En el caso del impuesto de renta, la tarifa máxima se elevó de 30% en 1990 a 38.5% en 2004 (vigente hasta 2007 cuando debe regresar a 35%). Más allá de los problemas causados por la tasa nominal del impuesto de renta, que es una de las más altas en la región, el estudio llama la atención sobre el reducido tamaño de la base gravable en este caso. En 2004 se presentaron solamente 523.122 declaraciones de renta. De este total, 374.631 correspondieron a personas naturales (1.7% de la población económicamente activa), que aportaron sólo el 4% del impuesto de renta recaudado. Es decir, las personas naturales contribuyen muy poco con este impuesto, en franco contraste con el promedio en América Latina, donde los individuos aportan más del 25% del impuesto de renta. La mínima participación de las personas naturales en el recaudo del impuesto de renta es resultado del alto nivel de exenciones a este tipo de contribuyentes. De hecho, el nivel de exención básica –medido como múltiplos del ingreso per-cápita es el tercero más alto en América Latina.

La contribución de las sociedades se concentra, a su turno, en muy pocas empresas. En efecto, del total de personas jurídicas, 5.259 corresponden a la categoría de “grandes contribuyentes”, que aportaron el 78% del recaudo total del impuesto de renta. En virtud de estas cifras, puede afirmarse que buena parte del incremento del recaudo en los últimos años es atribuible a la mayor tributación de las personas jurídicas.

El reducido tamaño de la base tributaria explica en parte la elevación de las tasas. Ante las mayores tasas, muchos sectores empresariales han intensificado la búsqueda de tratamientos preferenciales por medio de un variado y creativo sistema de exenciones, descuentos y deducciones. El sistema de beneficios puede clasificarse de acuerdo a la fuente de la renta (como es el caso de las pensiones, seguros, gastos de representación, etc.), a la ubicación de la actividad económica (leyes Quimbaya y Paez, zonas francas industriales, zonas especiales económicas de exportación, etc.), al tipo de actividad (licoreras, loterías, empresas públicas y mixtas, cárceles, reforestación, hotelería, transporte aéreo, palma, cacao, frutales) y al uso de la renta (ahorro de las personas naturales, pago de intereses en créditos de vivienda, contribuciones a fondos mutuos de inversión, inversión en activos fijos). Estos beneficios han generado una inmensa complejidad, lo que dificulta la tarea para el contribuyente y la administración, además de dar pie a enormes inequidades horizontales. Es decir, contribuyentes con ingresos similares pagan impuestos muy diferentes.

En el trabajo se encontró que las mayores tarifas del impuesto de renta han incidido negativamente sobre la inversión privada, especialmente en maquinaria y equipo. De acuerdo a las estimaciones, un aumento de un punto porcentual en dicha tasa reduce las inversiones en capital fijo en 0.7%, mientras que la inversión en maquinaria y equipo cae 1%. Puesto en otros términos, todo lo demás constante, la sobretasa del impuesto de renta está asociada a una reducción de 3.5% en la inversión en maquinaria y equipo.

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En el caso del IVA, la tasa general pasó de 12% en 1990 a 16% en 2004. Además, existen 9 tarifas diferentes que van desde 2% hasta 45%, algo completamente excepcional a nivel internacional, donde el estándar es aplicar a lo sumo dos tarifas diferenciales. Lo anterior hace más complejo el sistema de aplicación del impuesto y entorpece las labores de administración tributaria.

Al igual que en el caso del impuesto de renta, la base gravable del IVA es también una de las menores en el contexto latinoamericano. Esto se debe a la existencia de numerosas exenciones y exclusiones que le resultan altamente costosas a la nación ( billones de pesos en 2001). Además esto trae consigo importantes consecuencias como la interrupción en la devolución del IVA dentro de la cadena productiva con lo que se afecta de manera negativa a algunos sectores, a la vez que crea incentivos para que el impuesto no sea cobrado pues los sectores excluidos no tienen necesidad de reclamar el crédito fiscal ofrecido en este tipo de esquemas. Todo esto resulta en una disminución de la productividad del impuesto al generar espacios para la evasión y una consecuente reducción en el recaudo efectivo. Una solución a esta problemática consiste en gravar los bienes básicos a una tasa cero.

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El trabajo compara en varios aspectos el sistema tributario colombiano con los de otros países latinoamericanos, donde resalta que Colombia tiene, además de lo ya mencionado, una carga tributaria muy alta para el sector formal empresarial, así como un IVA complejo de administrar (dadas las numerosas tasas y tipos de exenciones). Adicionalmente, los cambios en las leyes son demasiado frecuentes lo que crea una gran inestabilidad tributaria.

Como mencionamos, el estudio calcula la tasa de impuestos efectiva marginal (que se abrevia como TIEM) que pagan las empresas. La TIEM calcula la carga tributaria o brecha entre la rentabilidad por peso invertido, antes y después de impuestos. La TIEM para una inversión nueva en Colombia es 47%, e incluso es mayor si se trata de un inversionista extranjero (49%). La carga tributaria efectiva en Colombia es alta cuando se compara con otros países. Para las inversiones en manufacturas no tradicionales y ciertos servicios para exportación, casi todos los países pequeños y medianos en la región tienen una TIEM baja (no mayor a 10%). En Colombia la TIEM es entre 30 y 40%, en parte como resultado del impuesto de remesas.

La TIEM varía considerablemente por sectores económicos. Gran parte se debe a que varios sectores tienen una tasa nominal reducida de 22% con sobretasa (deportes, recreación, educación, cultura, etc), mientras que los sectores como ganado, publicaciones, licor y servicios públicos están exentos. Existen también diferencias en la composición de activos que lleva a diferencias de la TIEM por sectores, además de la tasa el IVA que pagan sus insumos.

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En síntesis, el sistema tributario Colombiano se caracteriza por constantes cambios que producen inestabilidad para contribuyentes, complejidad para si interpretación, e inequidad, sobretodo con relación al tratamiento de los diferentes sectores. Se requiere una reforma integral, en aras de mayor simplicidad y equidad, sin afectar de forma importante los ingresos tributarios totales. Cambios en esta dirección deben contribuir a reducir la informalidad e incrementar la competitividad de la economía. Consideramos que este es el principal cuello de botella que hoy por hoy impide un comportamiento más dinámico de la inversión, el empleo y, por tanto, el crecimiento económico.

Las recomendaciones generales del estudio son:

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1. Se debe propender por elevar el grado de formalización de la economía. La recaudación está exageradamente concentrada en muy pocos contribuyentes , en contra de las mejores prácticas internacionales.

2.      La reforma debería apuntar a la simplicidad de la estructura tributaria . Se debe reducir el número de gravámenes y recurrir impuestos especiales solo en casos extraordinarios.

3.      Se entiende que el gobierno central tiene un problema de sostenibilidad fiscal. Por tanto, se recomienda un paquete que tenga un efecto relativamente neutral sobre los ingresos tributarios.

En cuanto a recomendaciones específicas:

Pago de impuestos por parte de las empresas y el sector productivo

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1. Reducir la tasa máxima del impuesto sobre la renta a 30%, el cual es el nivel promedio de los países con los que Colombia compite en la región. Se podría reducir gradualmente durante un periodo de 5 años. Se requeriría una tabla preestablecida para aumentar la credibilidad de la reforma y permitir un ajuste del sector empresarial. Se deben distorsionar en lo mínimo las decisiones de invertir en un sector versus otro. Actualmente el sector manufacturero tiene la carga más pesada de impuestos, mientras que los “servicios financieros” y “otros servicios” pagan menos, y “electricidad, gas y agua” prácticamente no paga impuestos. Pero las medidas temporales, exenciones y deducciones llevan a que haya tasas diferenciales incluso al interior de un mismo sector. Si el problema es que los servicios los reciben personas de bajos recursos, el subsidio debe ir directamente al usuario, como parte del gasto público.

2. Eliminar deducciones adicionales a las deducciones comunes de operación de la empresa . Eliminar la deducción del 30% para la reinversión de utilidades en activos fijos en 2007 como está previsto.

3. Eliminar la limitación en el tiempo para diferir las pérdidas.

4. Eliminar las rentas exentas. Solo las organizaciones sin ánimo de lucro (educación, servicios sociales, cultura, centros religiosos) deben estar exentas del ISR, siempre y cuando realicen una declaración de ingresos y tengan evidencia de facturaciones. El turismo solo debería estar exento de impuestos dentro de las ZETTs.

5. Eliminar el impuesto de patrimonio en 2006, como está previsto .

6. Eliminar el impuesto a las remesas, que recauda poco pero desestimula la inversión extranjera.

7. Permitir la deducción de gastos con relación de causalidad con la actividad (como el pago de impuestos prediales e ICA) .

8. Incluir un régimen simplificado para vendedores ambulantes o pequeños comerciantes. Este impuesto se puede administrar en conjunto por el municipio y la DIAN.

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Impuesto al Valor Agregado

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1. Reducir el número de tasas del IVA : gravar todos los productos y servicios al 16 por ciento, excepto los productos núcleo de la canasta familiar como libros escolares, servicios educativos y medicamentos, los cuales deberían tener una tasa cero. No se ha hecho suficiente esfuerzo por ampliar la base del IVA, y este impuesto tiene un gran potencial recaudador. Además, la tasa del IVA para exportaciones de bienes y servicios debería ser cero. La incorporación de un mayor número de bienes y servicios en la red del IVA permite mejorar el control cruzado de este impuesto, y ganar eficiencia al hacer más general la base del impuesto, y mantener inalterados los precios relativos de los distintos bienes.

2. La ampliación de la base del IVA debe estar asociada a mecanismos compensatorios para los sectores de bajo ingresos.

3. Eliminar exenciones al IVA por sectores . Esto rompe la cadena de producción necesaria para tener un recaudo eficiente. En este momento, casi 60% de las ventas del sector agropecuario corresponden a bienes excluidos (tasa cero). Adicionalmente, de acuerdo al CONFIS y el DANE 93% de los servicios de electricidad, gas y agua, 42% de los servicios de transporte, 82% de los servicios de construcción y 63% de otros servicios se encuentran exentos. Esto debe cambiar.

4. Acabar con la categoría de bienes excluidos en el recaudo del IVA. Esto implica mantener solo las categorías de gravados y exentos, lo cual elimina las distorsiones administrativas causadas por los bienes excluidos.

5. Convertir en permanente el beneficio temporal que hoy existe de descuento del IVA para bienes de capital . El IVA en bienes de capital se debe manejar como cualquier otro IVA, o sea, descontarlo como un costo.

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Impuestos de importación y exportación y otros incentivos

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1. Debe haber incentivos generales y no específicos : En cuanto a la inversión, el sistema de incentivos causa más distorsiones y complejidades que otras cosas. Los incentivos deberían ser simples y amplios. Se deberían crear incentivos para la formalización, sobre todo para empresas pequeñas. Ejemplos de incentivos amplios y útiles son: deducciones por inversión en innovaciones, depreciación acelerada para ciertos activos, aranceles bajos para insumos, tasa cero de IVA para exportaciones de bienes y servicios y acreditación permanente y plena del IVA para bienes de capital.

2. Se deben continuar los incentivos que corrigen externalidades (tales como de reforestación y ciencia y tecnología).

3. No se debe mezclar los desastres naturales con incentivos para el desarrollo de ciertas zonas. La inversión en infraestructura en zonas bajo desastres naturales es la respuesta adecuada del gobierno. Eventualmente se pueden otorgar incentivos limitados para empresas involucradas en las labores de reconstrucción.

4. El gobierno debe tomar mayor iniciativa para firmar tratados de doble tributación con países de donde proviene la inversión extranjera.

5. No debe haber discriminación en el tratamiento tributario de bienes y servicios, sobre todo en materia de exportación. En Colombia, a diferencia de competidores importantes, la exportación de servicios está gravada con IVA e ICA si el servicio de exportación se produce en Colombia, lo cual no ocurre para bienes. Los servicios para exportación deberían tener tasa cero y no ser sujetos a ICA.

6. En caso de mantenerse por razones de competitividad, debería unificarse el régimen de zonas francas y de zonas económicas especiales . El régimen debe ser consistente con las normas de OMC. Adicionalmente, los beneficios y exenciones deben ser consistentes con la sostenibilidad fiscal y limitados a un valor claramente especificado en el Presupuesto General de la Nación.

Otros impuestos indirectos

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1.      El impuesto a las transacciones financieras debe reducirse gradualmente . Se puede mantener como un instrumento del ejecutivo para activar en tiempos de crisis, especialmente en el sector financiero.

2. Se deben eliminar los impuestos de timbre y registro . Recaudan muy poco, son difíciles de administrar y crean mucho papeleo.

3. Se debe pensar en adoptar un impuesto selectivo nacional para bienes suntuarios (por ejemplo, cigarrillos, armas, joyas y yates) . Si se unifican las tasas del IVA, al tener un impuesto selectivo para bienes suntuarios se introduce de alguna manera un elemento de progresividad a los impuestos indirectos. La tasa no debería ser muy alta, pues la experiencia muestra que a tasas muy altas se generan incentivos importantes para el contrabando y la evasión del impuesto de este tipo de bienes.

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Administración tributaria

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1. Se deben reformar los incentivos en la DIAN para que se sancione la informalidad.

2. La interpretación de las normas jurídicas debe dejarse en manos de tribunales especializados.

3. Los auditores deben definir de antemano que información se requiere de empresas e individuos auditados regularmente .

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Aunque la reforma tiene costos, los efectos indirectos podrían compensar la pérdida de recaudo. Estos efectos provendrían de mejores incentivos a la nueva inversión, mayor crecimiento económico (posiblemente de 0.5 puntos porcentuales del PIB anual) y menor informalidad, que amplía la base tributaria. Al adoptarse un sistema tributario simple y con más contribuyentes, aumentaría la productividad de los impuestos (posiblemente al reducir costos administrativos de recolección y reducir las oportunidades de evasión), y estos aspectos no cuantificables pueden tener un efecto positivo importante en el largo plazo.

Algunos aspectos del sistema tributario colombiano están bien diseñados, como las provisiones de depreciación, la posibilidad de diferir pérdidas hacia el futuro, la forma en que se recauda el impuesto a la gasolina, los dividendos no se gravan dos veces (como en muchos países) y la indexación por inflación. Una reforma debería tener una derogación de todo lo que no esté incluido en la nueva ley, con el fin de unificar, consolidar y simplificar el régimen tributario.